我国预算体系的完善

(一)预算体系创新的路径

我们认为我国的预算体系改革可能无法一步到位，所以我们在论述我国预算体系的组成时采用了分步的方式。

1.理想的预算体系

借鉴西方国家的做法，我国理想的预算体系应该分为政府公共预算、社会保障基金预算和政府投融资预算，政府公共预算再分为一般政府预算和特种政府基金预算。

我们这里主张将社会保障预算改为社会保障基金预算，主要是基于社会保障基金都有自己的收入来源，有较强的收支对应性，具有信托基金的性质。把社会保障基金单列，便于对这些基金的管理，如果将这些基金列入公共预算有可能这些资金会被挪用。而我们没有采用社会保险基金预算，是由于在我国社会保险基金范围较狭窄，特指养老、医疗、失业、工伤和生育。社会保障基金可以将所有与社会保障相关的具有信托基金性质的资金包括在内，如住房公积金等。

为了区分政府市场性质支出与非市场性质的支出，政府有必要单列政府投融资预算，可以将对国有企业的贷款和投资全部涵盖在里面。

2.我国现行可采用的预算体系

由于我国现在很多地方已经编制国有资本经营预算，而且国务院在2007年发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，人大颁发了《企业国有资产法》，都规定财政部门单独编制国有资本经营预算。所以按照理想的预算体系将国有资本经营预算列入政府公共预算的一般预算中，会破坏政府预算管理的延续性，所以我们建议还是保留国有资本经营预算，但我们可以把国有资本经营预算作为政府公共预算中特种基金预算编制，为以后纳入一般预算奠定基础。

另外，虽然我国的地方政府隐形债务很多，地方国债也开始发行。但地方隐形债务需要一段时间的梳理，等地方隐形债务梳理完整，我们可以再单独设立政府投融资预算。

但是我国的社会保障预算并没有真正意义的编制，而且原《预算法》没有对社会保障预算做过更多的规定，所以我们认为社会保障预算可以改为社会保障基金预算。

3.各种预算的建设

(1)政府公共预算，是指政府履行其职能，保证其正常运行所需的收入和相应支出的预算。政府公共预算分为一般政府预算和特种政府基金预算。

一般政府预算是国家以社会管理者身份依法取得收入和用于提供政府公共服务、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业支出的预算，反映一般财政收支的预算，其资金是政府日常行政运营所需要的。其收入包括税收收入、非税收入(专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其他收入)、贷款转贷回收本金收入、转移性收入、从国有资本经营预算调入资金、从其他特种政府基金预算调入资金和其他收入。支出包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备管理等事务、金融监管等事务支出、预备费、转移支出、对社会保障基金预算的调出资金和其他支出。一般政府预算中将设立调入资金和调出资金用于反映与其他基金之间的资金转移。一般政府预算不应该列赤字。

特种政府基金预算是反映需要特殊管理的政府基金的预算，一种基金一张预算表，单独核算，自求平衡。其收入是某项特殊的收入，资金严格用于特定活动。我国现行的政府基金预算并不是真正的基金预算，因为在现行的政府基金预算中将所有的政府性基金收入并在一起，支出并在一起，并没有按照一种基金一张预算表编制预算并自求平衡。我们建议将国有资本经营预算作为特种政府基金预算的一个单独编制。每个特种政府基金预算(除国有资本经营预算外)中一般都要设立调入资金和调出资金用于反映与其他基金之间的资金转移。

特种政府基金预算应该对我国现行的政府性基金收支进行分类，设立几个大的基金预算，将性质相同的政府性基金收支归类到同一个特种政府基金预算中。经过梳理我们认为我国现在可以设置债务基金预算、国有资本经营预算、水利建设基金预算、铁路建设基金预算、民航建设基金预算、公路建设基金预算、港口建设基金预算、土地收入基金预算、旅游发展基金预算、中央对外贸易发展基金、中央财政外汇经营基金预算和其他基金预算(如城市建设基金预算)等。

我们认为政府除编制一般政府预算和每个特种政府基金预算外，还应该将这两部分合并，编制一个合并预算，这样可以综合地反映政府公共预算的全貌。因为债务收入也是政府公共预算的收入，所以合并预算是可以赤字的，但一般政府预算不可以列赤字。

(2)国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得的国有资本收益，并对收益进行分配而发生的各项收支预算，是一特种政府基金预算。我国的国有资本经营预算因为是我国资本经营收益预算，所以应该突出对国有资本经营收益的分配，应该设立“对一般政府预算的调出资金”，“对社会保障基金的调出资金”和“对其他特种政府基金的调出资金”等。同时也应该允许国有资本经营预算从债务基金中调入资金加大政府对国有企业的贷款和投资，所以还应该设立“从债务基金调入资金”和“对债务资金调出资金”，前者反映借入的资金，后者反映用来还债的本息支出。除债务资金外，国有资本经营预算决不可以从其他基金中调入资金。

国有资本经营预算的收入包括利润收入、股利、利息收入、产权转入收入、清算收入、从债务基金预算调入资金和其他收入。国有资本经营预算的支出包括对国有资本经营预算单位的补贴支出、贷款支出、产权参股支出；对一般政府预算的调出资金，对社会保障基金的调出资金，对债务基金预算调出资金、对其他特种政府基金的调出资金和其他支出。

国有资本经营预算的编制主体应该明确是财政部门。因为国有资本经营预算其实只是一个国有资本经营收益分配的收支预算，不能真正反映经营性国有资产的预算管理全貌。所以我们认为营运机构还是应该编制其资金的国有资本经营预算，包括经营性国有资产的资产负债预算、投资预算、融资预算、资产处置预算、收益预算。国资委对各营运机构的国有资本经营预算进行合并、审核和监督。

(3)社会保障基金预算，是指各项社会保障基金投资运营活动中所发生的收支预算，是一种信托基金式的预算。社会保障基金预算实行基金预算式管理和编制，一个社会保障基金一个预算，每个社会保障基金有自己的收入和支出，单独核算，自求平衡，各个基金都设立“从一般政府预算调入资金”、“从国有资本预算调入资金”和“从其他特种政府基金调入资金”等科目用来反映与相关预算的资金转入情况，但不得将社会保障基金资金转出进入别的预算。

社会保障基金预算现在可以分为社会保险基金预算和专项社会保障基金预算，前者是指养老、失业、医疗、工伤、女工生育等保险基金预算，后者则是指住房公积金、残疾人就业保障基金、彩票公益基金等。

社会保障基金预算的编制主体同样应该明确是财政部门。同样财政部门编制的只是社会保障基金的收支预算，社会保障基金也会涉及投资、融资、资产、负债，这些也需要预算管理，我们也认为这些日常的预算管理应该由人保部门和民政部门进行。

不管是哪种预算，都不仅要编制年度预算，还要编制中长期滚动预算。

4.各种预算之间的关系

政府公共预算与社会保障基金预算是相对独立的。政府公共预算主要反映政府的一般职能，而社会保障基金预算则是反映政府的信托职能。政府公共预算中一般政府预算和特种政府基金预算，以及各种特种政府基金预算之间也是相对独立的，只是这种独立性较前者要弱些，因为一般政府预算和特种政府基金预算资金都是政府的公共预算的组成部分，都是政府履行其职能的收支预算，在预算管理上我们还认为它们除了自求平衡外，还要追求总体的平衡。所以我们建议编制政府公共预算的合并预算。各预算之间除了相互具有不同程度的独立以外，相互还是统一的。

(1)一般政府预算应该在整个预算体系中处于主导地位，履行预算体系的托底责任。

一般政府预算维系着国家机器的运转及国防的安危，为政府履行社会管理职能提供资金。一般政府预算还承担着预算体系的托底责任。因为国有资本盈利能力的不确定性决定了国有资本经营预算难以承担最终的平衡责任。而社会保障基金更是自身都很难自求平衡，需要国有资本经营预算和一般政府预算进行支持。特种政府基金预算主要也只是一些建设性基金，同样很难有结余资金来为整个财政的平衡贡献更多的力量。而一般政府预算的资金来源主要是税收，税收收入具有强制性、无偿性和固定性，稳定的收入来源可以为一般政府预算承担托底责任提供资金支持。

(2)国有资本经营预算必须关注社会保障基金预算，同时承担弥补其他公共预算收支部分缺口的责任。

国有资本经营预算是国有资本经营收益的分配预算，由于国家是国有资本的所有者，所以国有资本经营收益不能只用于国有资本经营，也必须有固定的制度规定部分国有资本经营收益必须注入到各社会保障基金预算、特种政府基金预算中的各建设基金预算，甚至应该形成固定的预算管理方式规定国有资本经营预算必须将资金注入到一般政府预算，弥补一般政府预算支出的不足，为政府提供公共服务筹集更多的资金。

(3)债务基金预算应该与其他运用债务基金的预算建立联系。一般政府预算因为不能列赤字，所以一般不能动用债务基金。动用债务基金的应该主要建设性预算(资本性预算)，包括水利建设基金预算、公路建设基金预算、铁路建设基金预算、港口建设基金预算、民航建设基金预算和国有资本经营预算、土地收入基金预算和旅游发展基金预算等。所以应该在这八个预算中设立“从债务基金预算调入资金”和“从债务基金预算调出资金”两个科目。前者反映借入的本金，后者反映偿还的本息。在债务基金预算中设立“调入资金——从××资金调入基金”和“调出资金——对××基金调出资金”，前者反映其他预算还给债务基金预算的本息，后者反映借给其他预算的本金。

③线和箭头表示债务基金的转移路径，从债务基金预算出去的都是从债务基金中调出资金调入各特种基金，从其他基金出来的则是表示调入债务基金预算用来还本付息的资金。所以要在债务资金预算中设立“调入资金”和“调出资金”两个科目。在其他特种政府基金中设立“从债务基金预调入资金”和“对债务基金预算的调出资金”两个科目进行衔接。社会保障基金预算和一般政府基金预算不从债务基金预算中转移入资金。

②线和箭头表示了国有资本经营预算资金的转移路径，国有资本经营预算对社会保障基金预算、一般政府预算和6个建设性特种政府基金预算进行转移，只允许转出，不允许转入，所以在国有资本经营预算中设立“对××预算的调出资金”，在相对应的预算中设立“从国有资本经营预算调入资金”。①和②箭头是单向的，而不像③箭头是双向的。

①线和箭头表示了一般政府预算资金的转移路径，主要是对社会保障基金预算和6个建设性特种政府基金预算的转移，同样是单向的，主要是一般政府预算资金对其他预算的补助和转移，所以可以在一般政府预算中设立“对××预算的调出资金”(或者“对××预算的补助支出”)。在相对应的预算中设立“从一般政府预算调入资金”(或者“一般政府预算的补助收入”)

在编制合并预算时，这些重复因素应该剔出。

5.报送人大的政府预算体系内容和形式

不管是政府公共预算还是社会保障基金预算都是政府预算的组成部分，所以都应该提交人大，由人大进行审批。关键是递交人大的政府预算应该是怎么样的一种形式和范围。

我们认为政府递交人大的预算文件应该有预算报告和预算表格两部分组成，预算报告包括政策说明，宏观假设以及一些预算指标的说明(这些内容都应该有年度和中长期两部分组成)。预算表格也包括年度预算和三年滚动预算。政府公共预算既应该提交合并预算，也应该提交一般政府预算、各种特种政府基金预算(一种特种基金预算提交一张表格)。社会保障基金预算也采用基金预算格式，一种基金提交一张预算表格。我们认为提交人大的预算，各项收入可以编制到项，没有必要编制到目，因为对于人大监督而言，能够说清楚具体的收入来源就可以了，没有必要深挖细节。对于支出，提交人大的预算应该也编制到项，因为只有编制到项，才能看清楚政府将财政资金具体运用在哪些具体的职能上。

提交人大的政府预算报告和预算表格都应该向人民公开。因为人民代表大会以及人民代表大会常委会都是人民的代表，既然可以给人民代表看到的内容当然也应该向人民公开。政府预算可以采用两种方式公开，一种是主动公开，一种是申请公开。前者适用于所有的预算报告、合并政府公共预算和社会保障基金预算，预算可以细化到款；后者适用于没有主动公开，但已经提交人大审议的预算范围。