进一步深化部门预算编制改革的思考

湖南省长沙市财政局　肖文让　邹风格

长沙市部门预算改革从2001年起开始启动，已初步确立了以部门预算为基本模式的预算编制体系。全市所有一级单位全面推行，市本级和大部分区县（市）已全面推广至二级预算单位，报送人大会审议的部门预算个数逐年增加，从编制2009年预算起，市本级所有部门的部门预算草案均报送人民代表大会审查。

一、长沙市部门预算编制改革的主要做法

实施部门预算编制改革后，市本级通过与区县（市）交流、培训、提供各地预算编制文本等方式，指导和推进全市部门预算改革。部门预算由收入预算、基本支出预算、项目支出预算组成，各部分预算的编制原则和政策均由市财政局拟定方案报长沙市委、市政府审定后实施，改变了以往各自为政、分配不透明的做法。

1.预算编审的基本程序

部门预算采取“两上两下”预算编制程序。一上，财政拟定预算编制方案，单位上报人员、资产、工资、收入、项目等基础数据资料；一下，财政根据领导审定的编制方案下达控制数，并要求单位正式编制第二年的部门预算草案上报市财政；二上，财政根据预算编制政策对单位上报的预算草案进行审核、汇总，并按程序报市政府、市委财经领导小组审定后报市人大；二下，人大会后一个月内（第二年1～2月），财政局将上报长沙市人大审查批准的预算草案批复市直各部门。

2.预算编制的基本方法

（1）全面推行零基预算法。实行部门预算改革后，逐步取消了传统“基数加增长”的预算编制方法，推行了零基预算法。收入预算要按收入类别、收入项目逐项测算；支出预算按基本支出和项目支出逐项重新核定。

（2）完善综合财政预算。在实行部门预算的改革过程中，进一步巩固和完善了综合财政预算，基本实现了预算内外统筹安排，罚没收入逐步实行收支脱钩。所有预算单位的部门预算既要反映部门一般预算收支情况，又要反映基金预算收支情况；既要包括部门的预算内收支，又要包括部门预算外收支，从而使各部门每项资金来源渠道和各项支出均在一本预算中得到完整的体现。

3.基本支出预算的编制

（1）人员支出预算。行政事业单位以编制为依据核定人员基数，超编人员原则上不安排经费。基本工资、离退休费、津贴补贴按人事局核定的人均标准及相关政策安排。

（2）公用支出预算。行政机关和全额事业单位的公用经费实行归类分档、综合定额管理，公用支出由财政预先按综合定额（或分项定额）和核定的人员基数设定总控制额，各单位结合各自的实际情况，将公用经费按具体的用途细化至办公费、印刷费等款级经济科目。市本级、长沙县、岳麓区等单位对部分公用经费的经济科目实行了分项定额。

4.项目支出预算的编制

（1）单位项目。各部门和单位根据年度工作任务和事业发展计划，客观、合理地提出项目资金计划，分类申报单位项目资金预算。财政对有关依据和项目情况进行严格审核列入单位部门预算。为提高项目预算编制的准确性，从编制2010年预算开始，市本级逐步推行项目预算事前评审制度，对部门项目预算的科学合理性及细化、量化程度等进行综合评定，做实、做细预算。

（2）公共项目。公共项目资金由部门和单位申报项目，财政核实，经政府分管领导审核后，报政府主要领导和市委财经领导小组审定。公共项目资金要求90%以上落实到具体项目和单位，10%以内部分由主管市领导调剂安排。

二、深化部门预算改革存在的问题

1.预算制度与执行的不适应

现行体制下，政府责任是无限的，涉及社会的方方面面，导致年度政府工作行为并非相对固定，临时增加工作任务较多。而预算改革要求年度工作任务相对固定、收支行为相对规范，编制预算时上年度即要求确定下年度的基本事项，由此造成执行中预算追加较频繁，往往年度实际支出数与年初预算数不一致。特别是法与法之间的关系没有理顺，如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对财政支出作了限定性的规定，要求某项支出增长必须高于经常性财政收入或支出的增长等，而《预算法》却要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹兼顾，法律、法规的不统一性造成了预算管理的不规范，这在现实操作上有一定难度，存在矛盾。

2.项目资金切块分配，不便于财力的整合和统筹安排

实行部门预算改革后，部分项目资金如农业、工业、商业等资金仍沿袭过去的习惯作法，实行切块分配，并分别由各分管市长掌管使用，尚未按部门预算统一的要求进行分配和管理，容易造成项目编列随意性大、缺乏严格审核、执行过程中调整频繁、资金使用效益较低、部门之间产生新的分配不公等问题。近年来，长沙市为进一步深化改革，虽然采取了集中安排、细化编制、规范申报等多种办法，但仍难彻底解决这些问题。

3.部门既得利益意识太浓，利益格局的调整难度大

经过几年的部门预算编制改革，长沙市财政局在编制预算时虽然做了一些工作，但支出结构调整的力度还不大，单位原有支出基数很难打破。在编制部门预算时，一些部门不是想本部门要干什么事，而是力争预算在上年基数上有所增长。而零基预算的最大特点是不考虑基数，一切从零开始，在新年度需干什么事，需要多少钱来测算需求，并根据财力情况寻找最佳的需要与可能结合点。如若不分主次，就不能集中财力保证重点，势必影响社会各项事业的快速发展。

三、深化部门预算改革的思路

1.进一步完善预算体系

细化项目预算编制，强化支出标准体系和项目库建设，加快建立健全由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障基金预算组成的有机衔接的政府预算体系，把政府所有收支全部纳入预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。推进政府预算公开，制定预算公开的规章，推进预算公开的规范化、制度化和常态化。

2.创新预算管理机制，完善预算决策机制

完善决策权限，明确界定在新的预算管理制度下，人大、政府在预算方面的决策职权；完善决策管理机构，强化各级人大、政府的预算管理专职机构，充实有关专业人员；改进决策方法，对预算收支盘子安排、支出结构调整、重大项目确定等事项，都要采用科学的方法进行严密的论证；完善决策程序，明确界定预算单位、财政部门、政府决策机构、人大审查批准机构等不同环节预算事项的决策程序，严格按规定办理项目安排、预算调整、预算追加等事项。

3.统筹预算资金安排，按编制部门预算的要求全面规范项目预算的编制

为了更好发挥项目资金的使用效益，集中财力办大事，应逐步改变目前部分项目资金切块分配的管理方式，不再划分农业、工业等切块资金，专项资金统筹安排。扩大部门预算的覆盖面，全面实行项目管理，所有项目资金经严格审核和可行性研究后均应落实到具体项目和单位，并编入部门预算，年中严格按人大批复的预算执行，不得随意调整。

4.进一步加强项目资金的预算管理，增强项目预算安排的科学性、合理性

（1）项目资金实行项目库管理。对纳入项目库管理的项目，要从严审查，科学论证，围绕市委、市政府中心工作，结合当年实际财力可能，按照轻重缓急排序，压缩一般，保证重点，优先安排急需和可行的项目；对没有纳入项目库的项目，原则上不安排预算。

（2）建立严格的项目预算审核程序。部门的项目预算必须符合中央、省、市确定的各项经济和社会事业发展需要，符合公共财政支出的方向和范围，有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算。

（3）逐步推行项目资金的绩效评价制度，最大限度地发挥资金的使用效益。

（4）全面推行项目预算评审制度，将监督检查贯穿于预算编制、执行全过程，做到“事前、事中、事后”监督检查相结合。