地方财政部门预算改革的调研与思考

湖南省娄底市娄星区财政局　禹丽君

推进以部门预算改革为核心的预算管理改革是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架的基本要求。地方财政部门通过近六年的努力，目前基本完成了从传统的功能预算到部门预算，从粗线条大项目预算到细化项目预算库的转变，切实保证人员工资、津补贴和机关单位运转等基本支出，确保为财政收支平衡、全区经济“科学发展、加速赶超”和小康和谐娄星提供财力保障。建立了从预算编制到执行相互监督、相互制约的运行机制，基本实现了财政“公平”和预算“透明”。

一、当前部门预算改革的主要做法

1.强化组织领导，确保改革顺利推行

为推进部门预算改革，娄星区成立了以分管财政的副区长为组长，区人大、纪委监察局、财政局等相关部门主要领导为成员的部门预算改革领导小组。在健全领导机构的基础上，多次采取各种会议、培训等方式，对全区行政事业单位进行宣传动员，让社会各界了解、理解和支持改革工作，沟通了思想，达成了共识，保证了部门预算改革的顺利实施。

2.构建制度体系，规范预算编制行为

制定出台了《娄星区部门预算管理改革实施方案》，明确了部门预算的任务和目标，以及部门预算应遵循的原则、运作模式、工作流程、职责分工等。细化预算编制，每年在预算编制前，向部门预算单位印发《预算编制说明》，根据全区财力及单位实际情况，明确公用经费、津补贴定额标准以及其他经费测算标准，做到公开、公平、公正。同时，在制定部门预算相关制度时，坚持实用、可行的原则，广泛听取各部门的意见，并在部门预算编制实践中不断修订和完善，通过这些制度和办法，规范了部门和单位的预算编制行为，为顺利推进部门预算改革，提高预算编制质量打下了坚实的基础。

3.坚持公开透明原则，变“闭门预算”为“开门预算”

部门预算改革的一个重要目的是通过规范预算编制程序，提高预算的透明度。在部门预算改革中，变过去财政一家“闭门预算”为部门广泛参与的“开门预算”，通过邀请区分管领导、单位领导召开座谈会以及到单位实地了解基本情况等形式，使预算编制有关情况以及相关政策规定让部门早知道。严格部门预报审查，重点突出“四性”：即人员基数的准确性、公用经费的真实性、专项经费的政策性和收支计划的完整性。

4.加强预算内外资金管理，实行综合财政预算

一方面，坚持把提高各部门组织收入能力作为部门预算编制的一个重要环节来抓，切实做到收入不少报、不虚报，充分挖掘增收潜力，做到部门收入应收尽收。同时，在编制预算时，制定了促进部门增收的激励政策。另一方面，严格按照“收支两条线”规定，加强部门预算内外收入管理。核定部门支出需求，除正常的人员经费外，其他经费支出先由单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款，并依据社会保障缴费、公用经费和专项经费的顺序核定。统筹考虑部门和单位的各项资金，切实扭转预算外资金和其他收入“部门所有”的现象，逐步实现真正意义上的综合预算。

5.打造“明白预算”、“效益预算”，切实提高财政资金使用效益

（1）严格按照“两上两下”的程序将预算编细编实，提供给人大和政协的预算报告，由过去的薄薄几页纸变成厚厚的一本书，每个部门的基本情况和资金安排都明明白白。

（2）牢固树立节约意识。严控会议、差旅、出国等非生产性支出，视财力状况压缩经常性项目支出预算10%，投入更多资金解决民生问题。

（3）牢固树立成本效益观念。重点关注支出的效率和效益，对预算执行严格把关，追踪问效，加强监督检查，切实提高财政资金使用效益。

（4）加强项目支出预算管理。实行项目评审，细化项目预算管理，促使项目预算编实、编细、编准。推行项目滚动管理，对预算执行中追加的项目，除区委、区政府临时批办的特殊事项外，必须是进入项目库中的项目，否则，原则上不予安排。

6.加强统筹协调，深化部门预算改革

（1）与投资评审相衔接，进一步编准部门预算，对预算单位报送的需实施财政投资评审的项目，做实、做细、做准项目库。

（2）与政府采购改革相衔接，进一步细化预算编制，对于部门预算中需实施政府采购的项目，由政府采购办实行公开招投标后，将资金直达政府采购专户，由政府采购办直达供应商。

（3）与绩效预算改革相衔接，将教育、科学、农业、社保、卫生等领域的较重大项目纳入考评范围。

二、当前部门预算存在的主要困难和问题

1.部门预算编制标准难以把握

（1）公用经费定额标准定得过高，财力无法承受。

（2）项目支出预算编制难，虽然对项目支出已采取申报、评审、采购等制度，但项目支出预算编制仍然很难操作。

2.单位部门预算观念较弱

（1）对非税收入的预算观念较弱，部分单位对其收取的缴入国库的非税收入和纳入财政专户管理的非税收入仍然有“收入部门化”的观念。

（2）零基预算观念较弱，部分单位在支出方面仍沿袭“上年基数加增长”的观念。

（3）对部门预算编制的要求认识不足，没有将基本支出预算和项目支出预算概念搞清楚。

3.部门预算的执行力不够

（1）预算执行过程中追加指标较突出。追加的频繁性和无规律性对年初部门预算编制造成强烈冲击，导致预算的刚性难以体现，部门预算的优势难以实现，财政总量难以控制。

（2）专项资金有效监督和考核机制亟待加强。专项资金使用效率无法准确掌握，专款专用的日常考核制度不健全，部门在专项经费的使用上存在模糊概念；财政对专项资金使用无法了解和控制进度，节约难以实现；部分专项资金未以项目或具体工作为载体，经费核实困难。

（3）预算执行的监督机制亟待健全。预算执行监督的手段、方式还比较缺乏，只有决算及弹性审计，没有事中监督，事后监督的有效性也不高。

（4）预算编制和执行缺乏效益评价和监督的机制，相关法制建设滞后。目前，推行部门预算尚缺乏完整的法律依据和统一的可操作的规范性文件及统一的定额标准，影响了改革的深入推进。

（5）基层城市区的财力严重缺乏，人均公用经费标准偏低，年人均不足1000元，无法按省厅规定进行细化预算，致使部门单位预算经费严重不足，预算外追加无法控制。

三、进一步推进部门预算改革的几点建议

1.深化部门预算编制内容和编审方式

实行预算编制中长期化，有效减少预算追加。编制预算不仅要立足于当前的实际情况，而且还应该着眼于国家和部门的长远目标，编制中长期预算，实现真正的滚动预算，达到对预算总量控制的事前控制目标。中长期预算包括了两年或两年以上的开支需求的预算决策。结合娄星区目前情况，在现有条件下，可以考虑根据区里经济发展计划、经济政策发展目标、财政收支状况及发展趋势，分别政策性因素、经济性因素和管理性因素，对以后年度的收支预算按资金使用功能的分类进行预测，先试编二年的中长期部门预算，即在编制第1年预算时，同时试编第2年的部门预算，到第2年时可以结合财政运行状况和实际需要对已经编制好的第1年的预算进行调增和调减。这样不仅有利于当前年度财政资金的总量控制，也为以后年度财政资金的控制打下了一定的基础，同时还可以使得部门预算编制更加系统化，更具前瞻性，有效控制追加预算。

2.加大专项资金预算和管理力度

对项目实施零基预算和绩效预算。在实施过程中由区财政牵头，根据部门事业发展计划和上级有关配套政策，在对部门的项目支出需求进行科学充分的可行性论证和严格审核的基础上，按轻重缓急分类排序，建立项目库。专项支出预算管理要突出重点。

（1）建立滚动项目库，项目库分为部门需求项目库和财政备选项目库，以增强部门工作的前瞻性和预算安排的合理性。

（2）确定项目排序原则，强调重点建设项目和重点公共财政项目优先安排，其他项目根据轻重缓急、择优筛选排序。

（3）制定项目申报文本。项目在申报时，必须按照统一的格式，填报项目申报文本并附相关材料，有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。

（4）对项目实施情况进行绩效考评，追踪问效。建立“事前评审、事中监控、事后评价”全过程的预算管理体系，维护预算的严肃性和权威性。

3.深化部门预算配套政策改革

强化政府采购预算，有效地控制采购预算的总支出。在深化推进部门预算的过程中，要抓紧完善政府采购预算编制办法，在简化采购流程、提高采购效率、规范采购行为的基础上，积极探索，逐步扩大政府采购的规模和范围，力争使所有政府采购活动都纳入预算，建立健全科学的政府采购预算机制。稳步推进国库集中支付制度改革。编细编实部门预算，通过国库集中支付系统实行部门预算资金的安全、高效运行。加快完善部门预算编制软件，实现预算编制的程序化，提高编制水平。

4.完善部门预算执行管理和监督体系

（1）提高定额的科学化程度和范围，完善部门预算管理系统，合理调配预算资金。第一，要通过对部门更细致、更有效的调查，准确掌握预算单位的各项基础数据；通过深化国库单一账户制度改革，准确掌握部门的各项收入情况。第二，要实现资产实物定额与预算拨款定额的有机结合。随着今后预算单位占有资产情况统计的进展，定额的制定要逐步向资产实物定额与预算拨款定额结合的方向转变。凡涉及物耗的定额，应建立在对物耗标准合理定额的基础之上，使定额标准更符合预算单位工作的实际，切实提高预算分配的科学性。

（2）转变资金使用观念，提高部门节支积极性。当前，各专项资金使用效率和用途并未按照预算编制要求达到预期效果。针对这种现状，建议启动财政专项资金使用绩效奖励机制，从预算编制直至预算结余进行绩效考核，对达到工作效果同时有结余的用款单位，可将专项结余以一定比例转为办公经费，并实施一定金额的奖励，促使用款单位节约专项资金，提高专项资金使用效率。

（3）在预算的安排、执行及追加追减方面，建立一套完善的运作体系。坚持预算编制、执行、监督相分离的原则，完善人大、审计、财政、对用款部门预算资金申请、使用的监督职能和作用。部门预算要对公众公开，要让公众通过不同的渠道，及时了解政府的预算政策和资金去向，以利于监督部门各项工作的有效落实。