中国地方政府预算改革的初步思考

中国地方政府预算改革的初步思考

中国地方政府预算改革的初步思考^[1]

卢洪友^[2]

一、为什么要研究中国地方政府预算改革问题

中国现有地方政府预算理论研究存在两个突出问题或缺陷:一是对地方政府预算的效率、效率实现机制及制度安排缺乏深入系统的研究，同时，对地方政府预算的社会公平、实现机制及制度安排也缺乏深入系统的研究。我认为，中国市场经济和民主政治条件下的地方政府预算活动，应该体现“以公共需要为本”的科学预算观，通过地方政府预算活动增进资源配置效率和改善社会公平。地方政府预算是一只资源配置和收入分配的“看得见的手”，随着中国市场化、民主化和法治化的推进，政府与市场、公共部门与私人部门由长期的前者替代后者已逐步转变为各司其职，公共商品与私人商品、公共需要与私人需要、公利与私利等也已逐步分开。在这样的条件下，深化中国地方预算改革，必须从理论上深入研究地方政府预算效率和地方政府预算公平问题。二是现有地方政府预算的研究方法有待改进，学科基础有待拓宽。现有地方政府预算的研究方法，要么是从经济学入手，要么是从管理学入手，另外政治学、法学、社会学等也有从各自的学科切入研究地方政府预算中的某些问题。我认为，现代地方政府预算的边缘学科的特性越来越突出，在方法论上，研究中国地方政府预算改革问题，应立足于经济学特别是公共部门经济学、制度经济学、福利经济学的分析方法，同时还应吸收政治学、管理学、法学、信息经济学等相关学科的研究方法，综合分析研究中国地方政府预算改革如何增进资源配置效率和改善社会公平问题；在学科基础上，中国地方政府预算也应以经济学为基础，并横跨经济学、政治学、管理学和法学这样4个大的学科。

二、国内外研究现状

（一）国内研究现状概述

在政府预算问题上，国内研究有以下代表性文献及观点:

1.从经济学特别是公共部门经济学角度，对地方政府预算效率、公平以及与之相关的公共部门效率的理论研究。其代表性的论著主要有:吴俊培教授在《公共预算的效率》（《涉外税务》，1998）、《论地方财政的效率与公平机制》（《地方财政》1997）、《公共部门效率机制构建研究》（《财政研究》1998）以及专著《重构财政理论的探索》（中国财政经济出版社，1999）等论著中，重点研究了混合经济中的公共部门及政府预算行为目标、效率实现机制、政府间效率制度安排等问题，在国内处于比较前沿水平；邓力平教授在《中国财政理论前沿（2）》（社会科学文献出版社，2001）中，研究了预算制度多样化、效率化、法制化问题；卢洪友教授在其专著《公共商品供给制度创新研究》（中国财政经济出版社，2003）、《公共商品供给效率制度设计的理论思考》（《财政研究》，2003）、《非税财政收入研究》（《经济研究》，1998）等论著中，研究了市场经济中的政府效率职能与效率失败，以及公共商品效率制度安排和制度创新等问题；王金秀教授在其专著《政府预算机制研究》（中国财政经济出版社，2000）中，从效率出发研究了政府预算过程、效率目标实现方式和分级分层分类决策系统构建等问题；黄明在其专著《政府预算行为效率》（经济科学出版社，2001）中，着重就当今中国预算政府行为中的收入、支出、财力、制度等方面的效率进行了分析研究；刘京焕教授在其专著《公共需求研究》（中国财政经济出版社，2000）中主要研究了公共需求及公共财政预算决策机制问题。

2.从管理学或公共部门经济学角度，对地方政府预算问题的研究。其代表性论著及观点主要有:黄佩华教授等在其专著《中国:国家发展与地方财政》（中信出版社，2003）中，重点研究了地方政府预算管理方面的问题，认为地方政府对预算外资金的高度依赖，破坏了统一的财政纪律和支出有限次序，扭曲了激励机制并扩大了地区间差距；地方政府还缺少预算自主权，没有动机改善预算管理和提高效率，认为应该通过降低预算外活动对地方政府的重要程度以及通过实行收入共享、扩大地方税收自主权、取消预算过程的谈判、减少按上级政府意愿强加给地方政府的标准等途径，来改善地方政府激励不足问题。丛树海教授的专著《中国预算体制重构:理论分析与制度设计》（上海财经大学出版社，2000）、吴俊培教授的论文《论中央和地方的财政关系》（《经济研究》，1994）、孙开教授的专著《政府间关系研究》（东北财经大学出版社，1994）、寇铁军教授的《中央与地方财政关系研究》（中国财政经济出版社，1996）以及卢洪友教授的专著《政府职能与财政体制研究》（中国财政经济出版社，1999）等是这一问题研究中的代表性成果。

3.从法学角度对地方政府预算问题的研究。张馨教授在其《论政府预算的法治性》（《财经问题研究》，1998年第11期）中，认为“法治性”是政府预算的基本内容和活的灵魂，而中国现有的政府预算制度离法治性要求还有很大的差距，认为必须强化中国政府预算的法律性、计划性、归一性、公开性和政治程序性等。王清秀在《民主理财之路》（中国金融出版社，2002）、刘建民在《经济法》（上海交通大学出版社2000）中，研究了中国的预算制度问题；张弘力在《公共预算》（中国财政经济出版社，2001）以及焦建国《论政府预算的法律本质》（《财经问题研究》，2001年第11期）等论著中，研究了政府预算的主体、目的、行为和法律关系等，论证了政府预算属于公法调整的标准问题。

国内研究的不足之处主要是:①大都局限于某个单一学科领域之内，忽视政府预算的政治、经济、管理、法律等多重性质，多学科综合性交叉研究成果并不多见。②缺乏对地方政府预算环境、地方政府预算法律制度支持体系、地方政府预算综合性管理制度创新等方面的研究。

（二）国外研究现状

近20年来，对地方政府预算问题的研究，国外研究的代表性论著及观点归纳起来主要有:

1.多视角对地方政府预算理论与制度安排进行综合性研究。在这方面的研究中，主要代表性的论著及观点有:瑞宾、林奇的《国家预算与财政管理》（丁学东、吴俊培译，中国财政经济出版社，1990），从政治学、管理学、经济学等角度剖析政府预算及其职能。其中，从政治学角度的研究，实际上是运用公共选择理论，把政府预算看作是权力的体现。而从公共选择理论来看，政府预算不仅仅是一个内部机构文件，事实上反映了社会中众多利益集团的意愿。为保证公共资源分配的公平，政府预算编制者应该更多考虑社会的要求，承担更大的社会责任。这一观点林奇在其后来的《美国公共预算》（中国财政经济出版社，2001）一书中又作了进一步解释。此外，Irene S.Rubin的《预算理论新探》（1998），在很大程度上反映了西方学者对于改革渐进主义与构建政府预算理论体系的努力。Irene S.Rubin认为，最大的障碍就是政府预算研究是由其他的一些领域“派生”出来的，是被当成一些研究领域或研究过程的一个分支或应用来看待的。Rubin认为“预算是一个独特的领域”，易于与立法、行政或一般的政治行为区别开来加以研究。

2.对政府预算过程的政治本质研究。该观点主要研究了政治制度与政治行为之间的因果关系。威尔德夫斯基在《预算程序的政治学》（1984）一书中，从政治角度解释了政府预算的演进过程及其结果，认为政府预算管理研究只是政府政策比较分析的一部分，预算过程的模型应考虑诸如组织内的妥协、主要利益相关角色的权力分配、政治策略以及获得预算资金的预期等因素。艾伦·鲁宾在《公共预算中的政治——收入与支出、借贷与平衡》（中国人民大学出版社，2001）中，通过对预算过程的政治以及改变预算支出过程的描述，建立了预算中的政治模型框架，阐述了公共选择过程中权力平衡对预算的影响。这些研究，虽然人数和文献众多，但实际上大都属于早期公共选择理论的延续或在政府预算中的具体应用，创新性研究成果并不多见。

3.对地方政府预算程序、管理技术等方面的研究。罗伯特·D.李和罗纳德·约翰逊在《公共预算系统》（清华大学出版社，2002）中，按历史顺序、政府层级及预算周期的阶段研究了美国的公共预算系统，重点研究了各级政府在社会中的作用和责任，强调预算的政治性和技术性，调查了美国各级政府之间的技术现状，在一个系统内部形成财政预算决策的方法以及在预算决策过程中不同类型的信息被使用的方式等。

现有国外研究的不足主要是:①在研究方法上，重多学科研究，轻跨学科研究。各学科的学者往往将政府预算研究看成是由自己学科“派生”出来的研究领域或研究过程的一个分支或应用，或作为政治学的一个研究领域，或作为立法行为机构的一个分支，或被当作对组织理论或管理理论决策部分的解说与描述。以这种方式研究预算，往往是各个学科应用他们自己的理论工具和方法进行研究，而不是跨学科研究，导致各个学科对预算研究的成果难以兼容与协调，桎梏了政府预算理论与实践的发展。②在研究内容上，重预算程序分析，轻预算效率研究。大部分文献，都侧重于从预算管理技术层面或预算管理程序分析，如预算编制原则、资金拨付程序、国会与行政的预算权力争夺等，对政府预算配置资源效率、使用效率等则较少涉及。③较少涉及对政府预算公平问题的研究。现有预算理论，无论是从政治学角度，还是经济学的“委托—代理”角度，基本上都侧重于“利益集团”分析，从现有研究成果看，有官僚－政治家－选民集团的预算博弈理论，有国会与政府围绕预算权力展开的争夺对预算管理的影响等，忽视从公共资源分配角度，从社会大众的立场，分析预算资源配置在各个阶层的公平分配问题，对预算资金拨付的法理性、公共商品提供与预算资源配置的对称性等问题都较少涉及。

三、中国地方政府预算改革需要研究解决的主要问题

我们拟把地方政府预算改革置入中国整个经济体制和政治体制改革之中，力求通过理论创新，构建符合社会主义市场经济体制和中国民主政治要求的现代地方政府预算理论体系；通过制度创新，寻求中国地方政府预算有效活动的制度路径；通过管理和技术创新，提高地方政府治理社会公共事务、配置和使用公共资源、提供地方性公共商品的效率，减少地方政府预算活动中的寻租腐败。按照这样的设想，中国地方政府预算改革研究的总体框架应该包括理论创新、制度创新、管理及技术创新三大部分。

（一）中国地方政府预算改革的理论创新问题

理论创新主要是解决以下6个方面的问题:

1.人们为什么需要地方政府及其预算。着重从理论上研究现代市场经济中地方政府及其预算的功能、行为目标及行为方式，重点从理论上分析为什么中国现行地方政府及预算职能会出现“越位”、“缺位”等问题以及如何解决这类问题。

2.从理论上研究地方政府预算中三个层次的“委托—代理”契约问题。从法律角度看，地方政府预算是一本以公法为基础的契约，它包括三个层次的“委托—代理”契约关系，而且在三个层次中，都存在因内部信息和外部信息问题而导致道德风险或逆向选择问题，影响政府预算资源配置效率。第一层次是选民（纳税人）与地方政府权力机关之间的“委托—代理”契约。选民以“牺牲”税收和非税为经济代价，委托权力机关配置和使用这部分经济资源，提供地方性公共商品，选民从其集体消费中获得收益。从这个意义上说，地方政府预算实际上是一份地方政府受选民委托，配置纳税人的钱，并向其提供的“一揽子”地方性公共商品的契约；第二层次是地方权力机关与地方政府（行政机关）之间的“委托—代理”契约，即权力机关委托行政机关具体负责配置预算资金，提供公共商品。第三层次是地方政府与其所属的地方性公共商品生产单位（如公立学校、公共医院等）之间的“委托—代理”契约。本课题将从理论上研究如何有效地解决这三个层次的“委托—代理”契约中的权力配置、监督约束、分权、激励以及信息等问题，使代理人能够以代表最广大人民群众的根本利益（公共需要）为出发点和归宿点，来合理吸纳和有效配置使用公共资源，降低公共商品生产成本，改善公共服务，防止滥用预算权力。

3.从理论上研究中国的最佳地方政府及预算规模、结构等问题。我们认为，按目前中国地方政府治理社会公共事务的成本（大体可用纳税人或交费人交纳的税与非税占GDP的比重来衡量）与社会公众所获得的地方性公共商品消费收益比较，中国的地方政府特别是县、乡镇两级地方政府，是普遍缺乏效率的。本课题选取部分地方政府样本，采取横向与纵向比较方法，在实证分析的基础上，开发中国地方政府及预算效率规模测定模型，并对中国地方政府预算收支安排的效率结构做出规范分析。

4.从理论上研究中国地方政府预算决策效率问题。主要研究中国地方政府预算决策权的配置结构、决策所依赖的公共需求信息结构、决策机制及程序等，从理论上开发中国地方政府预算决策的效率模型。

5.从理论上研究中国地方政府预算使用公共资源、提供地方性公共商品的效率。主要分析中国现行地方公共部门垄断地方性公共商品生产权的效率损失，研究地方性公共商品生产市场化、民营化的效率边界，构建地方性公共商品生产领域中“公”与“私”以及各自内部混合竞争生产、政府提供和监督的可能性及制度路径。

6.从理论上研究解决中国地方性公共商品生产成本的税与非税分摊以及基本公共商品在不同社会群体（特别是城乡居民）间分配和消费的社会不公问题。

（二）中国地方政府预算改革的制度创新问题

制度创新主要解决以下5个方面的问题:

1.中国地方政府预算制度变迁。主要研究新中国成立以来，地方政府预算制度的供给与需求，制度变迁的历史进程、成效与问题，影响地方政府预算制度变迁的因素，地方政府预算制度变迁与制度创新的关系，分析借鉴国外地方政府预算制度变迁与制度创新的经验教训等。力求从中总结出带有规律性的东西，为深化中国地方政府预算改革服务。

2.研究建立和完善中国地方政府预算法律制度体系问题。良好的地方政府预算治理是建立在稳定、规范且具有可操作性的三个紧密相关的法律层次基础上的。第一层次的法律是宪法。在国外，不少国家都在宪法这个母法中，对地方政府职能及预算权力有较为明确的界定。第二层次的法律制度是政府组织法、财政法或预算法（有些国家，如日本还有单独的地方财政法和地方税法等）、公债法等，在这一法律层次中，一般都对各级政府的公共事务管理权、固有支出责任、交叉支出责任及费用分摊标准、税权分配及税收收入归属权划分、非税收支、地方债发行及控制、政府间财政转移支付项目及标准等，都做出具有可操作性的法律制度规定，以规范政府间在公共事务、支出责任和财政资源调整中的博弈行为，使其能够形成长期稳定的合理预期，在较长时期内合理规划本地经济社会发展和财政预算，实现年度预算、中期预算与长期预算规划的衔接。第三层次的法律制度是一系列各单项公共事业法律法规，如教育法、公共卫生医疗法、环境保护法、水利法（日本是河川法）、社会保障法，等等，地方政府公共资源在很大程度上是依据这些单项公共事业法律配置的。与之比较，中国地方政府预算的法律基础还很薄弱，撇开宪法层次不论，就第二、三层次的法律制度看，中国政府间的社会公共事务管理权、预算支出责任划分、税与非税分配、地方政府隐性和显性债务、公共事业特别是需要由两级或两级以上政府共同承担的公共事业的费用分摊成本的界定等，要么缺乏法律支持，要么虽有法律但缺乏可操作性，要么法律效力不足（如行政性法规），使得地方政府预算决策和执行中的行政随意性干预行为严重。研究建立和完善中国地方政府预算法律制度体系是本课题的重要任务。

3.研究地方权力机关、行政机关以及行政机关内部各公共部门之间在地方政府预算资金配置、使用中的制度安排问题。

4.研究开放中国地方性公共商品生产市场或民营化的制度路径。

5.研究完善地方政府预算编制、执行、调整、决算等制度问题。主要包括标准地方政府预算周期制度的设定、预算编制方法及程序、部门预算制度、政府采购制度、国库制度、政府会计制度、政府预算内部与外部审计制度等问题。

（三）中国地方政府预算改革的管理与技术创新问题

管理及技术创新主要是解决以下5个方面的问题:

1.研究完善中国地方政府预算的组织管理体系。分析现行地方政府预算组织体系存在的缺陷，研究完善地方预算参与者（权力机构、行政机构、政府部门或预算单位）各自的效率组织结构、责权配置、协调机制、运行方式等问题。

2.研究完善中国地方政府预算程序问题。包括地方政府预算的编制（决策）程序、审批程序、执行程序、调整程序以及内外部审计程序等。

3.研究增强中国地方政府预算管理的透明度和防止预算权力滥用问题。设计地方政府预算透明度指标体系，分析预算权力滥用可能发生的环节。

4.研究加强地方政府预算基础性管理工作问题。主要包括政府预算会计、国库、政府财政统计、政府财政报告和信息披露等，以及政府采购管理、公共工程招投标管理、部门预算管理等。

5.研究完善地方政府预算信息支持系统问题。

（四）中国地方政府预算改革的环境问题

结合中国实际，重点从理论上研究外部环境变化对中国地方政府预算的影响，正确把握深化中国地方政府预算改革发展方向。其主要内容包括:①政治环境分析。按照中国政治文明建设的要求，重点分析中国地方政府预算的行为参与者——选民（单个纳税人或作为纳税人集合的利益群体）、权力机关、行政机关，在地方政府预算活动中各自的权利或义务，研究选民与权力机关、权力机关与行政机关以及行政机关与其所属公共商品生产单位之间三个层次的“委托—代理”关系，分析影响其“委托—代理”效率契约制定和实施的激励及信息问题。②经济环境分析。按市场经济的本质以及中国经济文明建设的要求，研究地方政府与私人部门（家庭部门、非地方公共企业和公共事业机构）、市场与地方政府，各自在解决私人商品与地方性公共商品、私人需要与公共需要、私人利益与公共利益等经济问题上的效率职能与效率失败，以“公共需要”和“地方性公共商品”为核心范畴来界定地方政府的经济职能，解决地方政府及预算职能普遍存在的“越位”与“缺位”问题。③社会环境分析。市场化改革以来，中国地方政府预算的收入来源结构已发生了深刻变化，由过去的“集自家之财”逐步转变为“集社会众人之财”，与之比较，地方预算支出结构却没有什么实质性改变，离“集社会众人之财”办“社会众人之事”的真正公共预算的目标相距甚远。随着中国市场化进程的逐步加快，中国的教育（特别是农村教育）、医疗卫生（特别是农村医疗卫生）、就业、养老、城市和农村低收入家庭社会保障、收入分配不公、城乡和地区发展差距拉大等社会问题日益凸现，中国各级地方政府的预算安排长期单纯追求GDP增长，忽视社会问题的解决和社会事业发展。深化中国地方政府预算改革，必须研究和解决地方政府预算的社会环境适应性问题。④法律制度环境分析。研究中国地方政府预算的法律制度支持体系，寻找法律制度的空白或薄弱环节，研究中国的预算实体法和程序法分离，单独设置地方财政法、地方税法、地方公债法以及完善地方各单项公共事业法律制度等问题。

（五）中国地方政府预算的效率与公平问题

重点从理论上解决4个问题:①研究地方政府通过其预算直接替代市场、配置和使用公共资源，生产或提供地方性公共商品的效率理论模型、实现机制及效率制度安排，分析地方政府效率解的条件及其与现实社会能够满足这些条件的程度相对应的效率职能与效率失败，寻找中国地方政府预算直接替代市场配置资源的效率边界，发现潜在的效率改善机会。②研究地方政府通过其预算在吸纳和配置公共资源过程中，对私人部门通过市场机制配置和使用私人资源可能造成的效率损失，并对中国地方政府预算的非中性地方税收、非中性非税收入、非中性预算支出的效率损失进行实证分析评估，按资源配置以市场机制为基础原则，建立中国非中性地方预算收支政策最优干预的效率模型，设计非中性地方预算收支政策调整、改革的制度路径。③从理论和实证两个层面，研究中国地方政府预算通过税收或非税收入分摊地方性公共商品生产成本的社会公平问题，研究建立地方税与非税分摊各自的社会公平标准，探讨改革目前存在的地方税与非税负担在城市与农村之间、不同所有制之间以及不同社会群体之间二元甚至多元分摊标准的制度路径。④研究地方政府预算通过消耗性支出所提供的地方性公共商品特别是基本公共商品（基本公共教育、基本公共卫生、基本的基础设施等）在城市与农村以及不同社会群体之间分配和消费的社会公平问题。

（六）中国地方政府预算制度变迁与制度创新问题

重点研究解决3个基本问题:①中国地方政府预算制度变迁。在政府预算发展史上，曾经有过与神权政治相适应的神权预算，有过与君主政治相适应的君主预算。现代政治普遍奉行民主政治，因此，现代政府预算应该是民主预算。中国正在大力推进以民主政治为核心的现代政治文明建设，推进依法治国、依法治政、依法治权等，这与过去单纯强调依法治民的传统观念有了根本性变化。预算权是人民授予政府集中行使的权力，如何保证地方政府的预算权真正能够做到为民所用，为民谋利，是中国地方政府预算改革必须解决的核心问题。这里的关键是要靠法律制度的力量，真正做到有法可依、有法必依、执法必严。本课题在系统梳理新中国成立后特别是改革开放以来中国地方政府预算法律、法规建设的基础上，研究与社会主义民主政治相适应的地方政府预算应该需要什么样的法律制度支持体系，现行的法律制度尚有哪些缺失，地方政府预算权行使过程中滥用权力的行为主要发生在哪些环节，如何创新和完善中国地方政府预算法律制度等。②中国地方政府预算实体法和程序法建设问题。中国目前执行的预算法是1993年由全国人民代表大会通过的，现在看来，预算法以及后来由国务院颁布的预算法实施条例，都过于概括，缺乏可操作性，而且实体法和程序法混在一起。我们试图研究将中国预算的实体法和程序法分开、细化实体法和程序法等问题，在此基础上，借鉴国外的经验，研究建立与中国分级财政和分级预算相适应的地方政府预算法以及国家预算法与地方预算法的分离与衔接问题。③中国地方政府预算相关法律制度建设问题。地方政府预算活动是在一系列相关法律制度约束下进行的，如果没有相关法律制度的建设和完善，再完善的预算法律制度也难以付诸实施。分级治理社会公共事务是市场经济中地方政府的基本职能，社会公共事务治理的成本由政府通过其预算来支付，因此，地方政府预算活动必须有与预算法相衔接的一系列可操作性各单项公共事业法律的支持，中国现在的主要问题是要么缺乏这方面的立法、要么虽有立法但缺乏可操作性。

（七）中国地方政府预算循环与管理效率问题

重点研究解决5个问题:①中国地方政府预算循环及管理创新问题，研究地方政府预算编制、执行、调整、决算等一个标准的预算循环周期中各环节存在的问题，重点研究建立地方政府标准预算周期制度、改革预算编制方法、推行部门预算管理改革等问题。②中国地方政府预算管理组织创新问题，主要研究地方人大和政府两个层面的预算专职职能组织机构建设、预算权配置及制衡问题，研究复式地方预算组织结构问题。③中国地方政府预算资金使用管理创新问题，主要研究推行地方政府采购、公共工程招标投标、地方性公共商品生产市场化等预算资金效率使用方式中的管理、控制问题。④中国地方政府预算管理的基础性工作研究，主要研究完善国库管理、政府会计、政府财政预算统计、预算内部和外部审计等制度、技术和管理问题。⑤关于完善地方政府预算管理的信息系统问题研究。

【注释】

[1]本文系作者主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目“中国地方政府预算改革研究”的总体设计思路，项目批准号:05JJD810006。

[2]武汉大学经济与管理学院教授，博士生导师。