中国的预算改革

四、中国的预算改革

(一)中国国家预算的构成

中国的国家预算是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。按照宪法规定，中国的国家政权是由中央人民政府，即国务院，地方政府，即指各省、自治区、直辖市，设区的市(州)，县、区及乡、镇共5级组成。与此相适应，中国的国家预算由中央预算和各级地方政府预算组成。

中央预算即经法定程序批准的中央政府各部委财政收支计划的统称。地方预算是经法定程序批准的地方政府财政收支计划的统称，由各省、直辖市、自治区的总预算构成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下级政府预算组成，没有下级政府的，该级政府总预算即是本级预算。中国现行的预算体系如图5-4所示。

图5-4　中国现行预算体系

资料来源:项怀诚主编:《领导干部财政知识读本》，经济科学出版社，1999年9月第1版，第201页。

从图5-4中可知，预算的构成与政权体系层次划分基本上是对应的。但也有例外。首先是派出机构的预算。地区或县辖区不是一级政权机构，前者是省级人民政府的派出机构，后者是县级人民政府的派出机构，均不设人民代表大会。因此地区和县辖区不具备设一级预算的条件。但考虑到实际工作的需要，也赋予地区和县辖区以一定的预算管理权限。其次是乡镇的预算。由于各地乡镇经济发展水平不均衡，有的乡镇经济活动水平很低，财政收支规模较小，设一级独立预算条件不成熟，因此，经省级人民政府批准，这些乡镇可以不设预算，由县级政府代为编制。

(二)复式预算的建立

建国以来，中国的国家预算一直采用单式预算，将财政收支不分资金性质、来源和用途，统一编制在一个预算表中。这种预算编制方式和结构比较简单，可以反映财政收支的全貌，也是同当时统收统支的财政体制相适应的。

改革开放以来，统收统支的财政体制已经打破，经济主体多元化进展迅速，政府的职能已有很大转变。单式预算已经无法反映政府活动的全貌，也不能适应宏观经济调控和经济建设、国有资产经营的要求，因此，根据1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》，自1992年起中国开始实行复式预算制度。

1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，该法自1995年1月1日起正式施行。《中华人民共和国预算法》对国家预算总原则、管理职权、预算收支范围、预算福利、预算审查与批准、预算执行、预算调整、决算、监督和法律责任等作了详细规定。该法第26条规定:中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。

目前，中国的复式预算由经常性预算和建设性预算两部分组成。简言之，经常性预算反映“吃饭财政”，即是维持国家机器运转的财政收支计划。建设性预算反映“建设财政”，即是国家进行国有资产经营和其他建设性经济活动的财政收支计划。

经常性预算由经常性收入和经常性支出组成。经常性收入是指国家以社会管理者身份取得的各项税收收入和其他一般性收入。具体来说，经常性预算收入包括:除城市维护建设税、固定资产投资方向调节税已于2001年暂缓征收和耕地占用税以外的各项税收，非生产性企业亏损补贴(商业、粮食、外贸企业亏损补贴)及其他收入。经常性支出是指国家用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业以及用于人民生活和社会保障等方面的支出。具体来说经常性预算支出包括:非生产性基本建设支出、事业发展支出(文化、教育、科学、卫生事业费，农林水产部门事业费等)、国家政权建设支出(行政管理费、国防费等)、政策性补贴支出等(参见表5-1)。

表5-1　中央复式预算经常性预算简表

建设性预算由建设性预算收入和建设性预算支出组成。建设性预算收入是指国家以国有资产所有者身份取得的收入，各项专项建设基金和国家明确用于建设方面的收入。具体地说，建设性预算收入包括:经常性预算结余、专项建设性收入(城市维护建设税、耕地占用税、征收排污费和城市水资源费收入、国有土地使用权有偿出让收入等)、生产性企业亏损补贴(工业、农林水产、气象等企业亏损补贴)。建设性预算支出是指国家预算中用于各项经济建设活动的支出。具体来说，建设性预算支出包括:生产性基本建设支出、企业挖潜改造和新产品试制费、地质勘探费、支援农业生产支出、支援经济不发达地区发展资金等(参见表5-2)。

表5-2　中央复式预算建设性预算简表

资料来源:何振一、阎坤、雷爱先著:《构造有中国特色的市场经济财政体系》，江苏人民出版社，1999年8月第1版，第67—68页。

复式预算制度的建立，是中国预算制度的一大进步。但是，现行的复式预算是从过去以统收统支为基础的单式预算中的收支科目按性质和用途的粗糙划分，覆盖范围不完整、不详细，还带有计划经济的痕迹，与国际上通行的复式预算要求还有相当差距，许多地方无法与国际接轨。其主要问题是:

1.经常性预算与建设性预算之间界限不清。从本质上来说，经常性预算应该是国际上通用的公共预算。但是一些用于公共产品的提供的支出，如城市维护建设、环境污染治理等没有包括在经常性预算之中，而是列入了建设性预算。建设性预算应当以国有资产经营为中心，但是在其收入中却将若干税收包括了进来。

2.现行复式预算的编制和内容未能适应改革开放的需要。复式预算并非只限于两个预算，可以设立多个预算。中国正处在从计划经济向社会主义市场经济过渡的改革进程之中。国家经济生活中不断有新情况出现，比如社会保障，过去由企业负担，现在由社会统筹，已成为政府经济行为的重要组成部分。加之中国是个人口大国，社会保障问题十分突出，因此应该列有单独的社会保障预算。再如中国仍有大量的国有企业，也必须为国有企业经营管理产生的收支列有单独预算。但中国尚未设立社会保障预算和国有资产经营预算。同时，中国还有一个规模庞大的预算外资金，这也很不规范。关于预算外资金问题，下文将有专门论述。

(三)中国的预算监督

从本质上讲，中国的预算监督与世界上主要国家一样，都是由立法机构监督和财政部门监督共同构成。但是，由于社会制度的不同和历史文化背景的区别，中国的预算监督有其特色。

1.全国人民代表大会及其常委会的监督。在西方国家的预算监督中，立法机构，也即议会的监督居主导地位，议会在审议预算时比较细，有权对某项具体支出和税制变化提出质疑乃至否定。中国实行的是以人民代表大会为体现的人民民主集中制。立法机构的监督也由人民代表大会对预算的监督来体现。根据宪法和《中华人民共和国预算法》等法律规定，各级人民代表大会的职权有:预算、决算的审批权，预算、决算的监督权，对预算、决算不适当的决定的撤销权(即各级人民代表大会全体会议有权撤销本级人代会常委会作出的对预算、决算的不适当决定)。各级人民代表大会常务委员会的职权是:预算的监督权、预算调整方案的审批权;根据授权对决算进行审计，对决算方面不适当决定的撤销权(即各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算决算的不适当决定)。

为了方便各级人民代表大会及其常委会的审批监督，各级人民政府须在本级人代会开会前1个月将预算草案主要内容提交本级人代会的专门委员会进行初审。在人代会开会时，本级政府财政部门负责人向大会正式提交预算草案，提请审议，待批准后预算才成为法律。途中因情况变化，预算需要调整时，即因特殊情况或形势变化需要增加支出或减少收入，必须经过各级人代会常委会审查批准方可进行，财政部门未经批准不能擅自变更预算使用。

从整体上看，中国各级人代会及其常委会是民主选举产生的，代表了人民群众的根本利益，它们对预算的审议和对预算调整的审批体现了人民群众对国家预算的监督。这同西方议会在对预算的监督中相当多受到来自各方面的利益集团的压力的影响是有根本区别的。但是中国立法机构对预算的监督还有许多需要改进完善之处，主要有:

第一，预算审议尚待深入和细化。以全国人民代表大会为例，它是非常设的立法机构，每年开会一次，代表多达数千人，会期一般为半个月，其中用于国家预算审议批准的时间极其有限。而且，财政部门提出的预算说明只是一个总的概况而无具体开支和收入细目。因此，全国人民代表大会对预算的审议只是总体的把握，而非实质性具体审议。这与西方发达国家立法机构要花数月按政府职能分组逐一审议政府的开支和收入有很大差距。在西方发达国家议会中，议员都是职业政治家，对政府的运作和预算的结构与分配有很深的了解。相对于他们，中国的人大代表均非职业化，来自方方面面，对全局的了解较少，对政府内部运作和预算的知识更少。

第二，对预算调整的把关有限。中国预算的法规化、规范化是近年来的新事物，立法机关对预算的审议批准有个逐步深入的过程。其中，人大常委会对预算的审议负有更多的责任。相对人大全体会议来说，常委会是常设的，其组成人员对全局和政府运作有比较深刻的了解。但是由于旧体制的惯性，预算的编制和调整随意性很大。由于人大开会和财政年度开始日期的差异(中国的财政年度是每年1月1日为开始时间，而人大开会时间一般为3月初)以及统计等方面的技术原因，往往新的预算已经在执行，而人大及其常委会尚未对其进行审议。预算的调整也同样，往往是已经调整然后由人大常委会予以追认。从历年来的调整情况看，调整的幅度往往比较大。1998年增发国债1 000亿元用于扩大公共投资;1999年又决定增发2 700亿元特别金融国债，用于冲销国有商业银行坏账，提高其资本充足率，同时增发国债600亿用于扩大公共投资。税收方面，1998年至1999年之间几度提高出口退税比率。这些都是预算执行过程中的调整。显然人大常委会的事先审议批准，以及对调整幅度的控制都需要进一步改善。

2.与人民代表大会的预算监督相比，财政部门的预算监督比较具体严格。《中华人民共和国预算法》、《预算法实施条例》和《会计法》明文规定:“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属单位预算的执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告财政预算执行的情况。”“各单位必须依照法律和国家有关规定接受财政等机关的监督。”

财政部门的监督除通过财政部派员在各地的中央财政监察专员办事处常驻就地监督之外，还由各级财政部门开展下述三种形式的监督检查:

第一，日常监督检查。主要是对预算执行和财政管理中的某些重要事项进行日常监控。具体内容是结合预算编制对财政资金的分配进行事前审核、稽核，对资金拨付和使用进行事中的审核、控制，对财政资金运行中的某些重要环节进行监控和实地检查。

第二，专项监督检查。中国正处于经济转轨时期，各种经济制度、经济关系正处于重新组合调整之中，相应的法规政策也不尽完善。在许多地方出现“真空”和“断层”。为此财政部根据日常监督中发现的问题，有针对性、有重点地开展专项检查，1995年以来对小金库的检查以及1997年针对政法和工商等执法机关罚没收入使用管理混乱而开展的收支两条线专项检查均是典型事例。

第三，全国财税大检查。在1985年至1998年期间，国务院多次统一组织全国性的财政、税务、审计和物价等方面的大检查，收到很大成效。但因涉及面广，工作量大，再加上各项制度逐步建立，日常及专项监督检查逐步完善，国务院于1998年决定，今后不再开展全国性的财税大检查。但是，2007年春根据形势发展需要，国务院又布置开展了全国性资金清查工作，全面地清查了各级政府、事业单位等公共部门及其附属物的财务收支和固定资金等方面的情况。

(四)预算外资金管理

从理论上讲，一切财政资金均要纳入预算范围进行管理。但是，实践中，总有一部分财政资金是游离在国家预算之外的。以美国为例，政府资助企业(Government Sponsored Enterprise)的获益都不进入联邦预算。只是其经营状况需在预算中公布。又如联邦储备委员会的财务情况也不列入预算，只是其收益进入财政部账户，列入联邦预算收入。一般来说，西方发达国家的预算外资金仅仅是特例，数量也不大。但是中国情况则不同，预算外资金不仅普遍存在，而且其规模直逼预算内资金，为此需要专门予以介绍。

预算外资金是计划经济体制的残留物。在高度集中的计划经济体制中，一切经济活动都在中央政府的统一计划控制之下，各行为主体被剥夺了自主权，也被剥夺了独立利益。然而，计划不是万能的，无法满足各方面的各种需要。为此，实行统收统支后不久，中央政府开始给各地方各部门各企业以计划外的小自由，除了各地因地制宜执行政策外，财政上在国家预算之外，也给各方面以少量机动财力让其自由支配。20世纪50年代初，行政机关的生产收入，通过征收地方附加公粮形成的农村乡自筹，成为预算外资金的主体。当时数量很少，1953年全国预算外资金只有8.91亿元人民币，相当于预算内收入的4.2%。随着社会经济发展，各地方、各部门自行收支的数量不断增大，特别是“文化大革命”中，国内局势混乱，财权也相应下放和分散。到1976年，预算外资金收入达257.32亿元人民币，相当于预算内收入的35.5%。改革开放之后，在放权让利的改革思想指导下，财政管理体制多次调整，各地方各部门需要利用自己机动财力的事情日益增多，自行征收的税费也在增加。以此为背景，1992年全国预算外收入已达3 854.92亿元人民币，相当于预算内收入的97.7%，从而成为不折不扣的第二预算^[3]。当时，预算外收入主要有三部分:地方财政部门的各种税费附加，行政事业单位的一些收费、基金，国有企业的折旧基金和税后留利等。

1993年国家对预算外资金开始清理。当年颁布的《企业财务通则》和《企业会计准则》规定国有企业的折旧基金、税后留利等不再作为预算外资金。预算外资金只在地方财政部门和行政事业单位两部分发生。1994年国家实行了分税制，中央政府与地方政府、国家与企业的分配关系以及政府经济行为与市场经济行为的界限基本明确。以此为发端，1996年7月6日，国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，对预算外资金的性质、来源和使用作了明确规定。

该决定指出，预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门(集团)和政府委托的其他机构代为履行或行使政府职能，依照国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。这就明确了预算外资金的性质是属于财政性资金，其来源是代行政府职权收取的费用，其使用必须纳入国家的统一管理。

2002年6月28日，财政部、中国人民银行又印发了《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》。该方案明确规定预算外资金实行“收支两条线”，逐步将预算外资金纳入国库单一账户管理。

(五)预算制度改革

近年来，中国在预算制度方面进行了较大力度的改革，改革使中国的财政预算管理在一定程度上得到了优化。

1.部门预算改革。

部门预算就是指一个部门一本预算，各主管部门在所属单位上报的预算基础上，汇编本部门预算，经财政部门审核后报本级人大审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。编制部门预算是发达国家和大多数发展中国家的通行做法，也是中国社会主义市场经济体制改革、建立公共财政框架的基本要求。

2000年以前中国没有编制部门预算，财政部门给各级人大提交的预算草案，是收入按类别、支出按功能编制的预算，由这个预算，人民代表从预算草案上看不到各个部门使用了多少财政资金，主要用于哪些项目、部门预算外资金规模有多大等，显然不利于人民代表进行审查和监督，也不利于防止预算分配过程中的暗箱操作和腐败行为。

为了克服不按部门编制预算的种种问题，根据全国人大常委会提出的细化预算草案内容、增强透明度的要求，财政部于2000年9月下发《关于改进2000年中央预算编制的通知》，选择农业部、科技部、教育部、劳动与社会保障部四个部门，进行报送部门预算的试点。2001年起，各地方也开始在一些部门试点编制部门预算。截至2002年初，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级财政全部实行部门预算。推行部门预算后，财政部的内设机构和职能也相应重新设计，由预算司作为统一管理预算的部门，且基本做到一个部门归口财政部的一个业务司，这些新做法也有利于财政资金的统筹合理使用和效率的提高。

实行部门预算改革后，各部门预算编制的预算要反映本部门所有的收入和支出，包括一般预算的收入和支出和基金预算的收入和支出;在部门一般预算中，又包括预算内收支和预算外收支。其中一般预算收入指部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入及其他收入等。一般预算支出主要指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金等，基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。

2.政府采购。

政府采购制度是强化预算支出监管的重要手段，自1782年在英国创立以来，已有200多年的历史。20世纪90年代中期，政府采购改革试点工作在中国的一些省市开始进行，并迅速在全国展开。

中国的政府采购首先是从上海市开始的，1995年上海市财政局开始政府采购制度的试点，对部分行政事业单位大额财政拨款的设备购置试行集中采购，1998年12月，上海市政府正式颁布《上海市政府采购管理办法》。深圳市从1997年开始对行政事业单位的各项公用物资的采购实行公开招标方式，凡用财政性资金(包括预算内、预算外、单位事业收入等)购置单台设备超过10万元的，除特殊物资外，一律以公开招标的方式进行。1998年10月，深圳市人大常委会审议通过了《深圳经济特区政府采购条例》，这是中国第一个关于政府采购的地方性法规。

政府采购制度的试点取得了显著的经济效益和社会效益。如上海市1999—2000年两年间累计采购总额37.38亿元，节约资金近3亿元。

各地开展的政府采购制度试点，是推行政府采购制度的有益尝试，但各地作法参差不齐，制度不健全，欠规范，不利于从根本上保证政府采购制度和原则的统一，有些地方对参与企业进行人为限制，甚至有利用政府采购手段进行地方保护的倾向。为此国家财政部于1999年起先后出台了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》和《政府采购合同监督暂行办法》等规章制度。2002年6月29日中国颁布了《中华人民共和国政府采购法》，这标志着中国政府采购制度走上了规范化的轨道。

3.国库集中收付制度。

国库集中收付制度，简单地讲，就是按照国家预算级次，建立财政国库单一账户体系;所有财政性资金都纳入各级政府预算统一管理，收入直接缴入国库或在财政指定的商业银行开设的单一账户;所有财政性支出均由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者。

国库集中收付是公共预算执行的重要环节，是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付制度，美国、日本、英国、法国、加拿大等经合组织国家都实行了这一制度。

中国长期以来实行“分散支付”的国库管理制度、财政性资金的缴库和拨付，主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。由于各级财政、税务、海关及其他政府收费部门都自行设立众多的收入过渡账户，因此，除了一些单位按规定将所收入资金就地缴入国库，大多数情况下资金都要通过上述过渡账户;有的财政性资金还按行政隶属关系层层汇总到主管部门账户，再由主管部门缴入国库。这种分散支付制度有很多弊端。(1)各部门多头开列账户。各商业银行为了承揽储蓄往往置有关规定于不顾，推动多头重复开列账户，致使财政资金分散，脱离了财政的统一管理。当财政部门按月、季度或按进度向预算单位拨款后，资金支出大权实际控制在预算单位手中，上级单位往往通过收入过渡账户“雁过拔毛”，资金被截留、挤占、挪用的问题时有发生，甚至诱发腐败。(2)预算信息管理滞后，由于大量资金分散于各商业银行，财政部门无法及时了解资金使用效率和运转状况，不利于对财政经济形势作出正确判断。(3)大量资金沉积。因为各单位资金使用时间规模不一，有一个逐渐使用的过程，而财政部门又是按期拨付的，势必造成一方面财政部门为如期拨付资金而不得不发行短期公债或向银行借款，另一方面又有大量财政资金沉淀于各商业银行的局面。

中国着手改革现行国库管理制度，最早是九届人大四次会议，当时通过的《国民经济和社会发展第十个五年纲要》中指出，要建立以国库单一账户为基础的现代国库集中收付制度。2001年3月国务院公布《财政国库管理制度改革试点方案》，要求在“十五”期间全面推行国库集中支付制度。当年，安徽、四川、福建、重庆、辽宁、黑龙江、江苏、山东、浙江等地都开始了国库集中支付制度改革试点。2003年国库集中收付制度开始在全国范围内推行。到2004年底，有140个中央部门，30个省、直辖市和自治区和150个地级市、200多个县先后实现了国库集中支付。到2005年11月，全国36个省、直辖市和自治区全部实现了国库集中支付。

国库单一账户体系是国库集中收付制度的基础，具体由五类账户集合组成:

(1)由财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出，它是财政部门在中国人民银行设立的存款账户，是账户体系的基础;

(2)财政部门在商业银行开设的零余额账户，并同时为预算单位开设零余额账户。通过零余额账户，以“财政直接支付”和“财政授权支付”两种方式，将财政资金直接支付到商品和劳务供应者。商业银行每天与财政部开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算;

(3)财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外收入和支出，并对预算外资金的日常收支进行清算;

(4)小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算，在代理银行管理信息系统比较完善的情况下，此类账户也可以与预算单位零余额账户合并使用;

(5)经国务院批准或授权财政部批准开设的专户。

在国库集中支付制度下，财政资金支付实行“财政直接支付”和“财政授权支付”两种方式。其中，工资支出、大额购买支出、转移支出实行财政直接支付方式;小额购买支出和零星支出实行财政授权支付方式。财政直接支付，指按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。财政授权支付指根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。尽管在支付令的签发主体上有所不同，两种支付方式都是支付到最终的商品和劳务的供应商，都是采取与国库单一账户或预算外资金财政专户清算的方式，只有在预算单位支付行为实际发生时，财政资金才会从国库单一账户或预算外资金财政专户中流出。

总体上说，国库集中支付制度的推行，使政府直属各部门的预算内、外资金全部纳入统一会计核算，实行单一账户、集中支付，实现了政府对财政资金，特别是预算外资金全方位、全过程的监管，是中国预算管理制度改革和完善的一项重要突破。

4.预算制度的进一步改革。

以上预算制度改革是中国预算制度完善的重要步骤，但目前的预算制度仍有待进一步优化，这主要体现在完善复式预算和实行零基预算等方面。

首先，将现行的二元复式预算逐步改为多元复式预算。

目前考虑的是将国家预算从经常性预算和建设性预算的二元结构改为政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算的三元结构，待条件成熟时再考虑增设财政投融资预算。

拟议中的政府公共预算是指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业的支出的计划。其中公共预算收入应包括各项税收和行政性收费。行政性收费主要有三类:一是为特定对象提供服务所收取的费用，如签证费、护照及其他证照费等;二是使用费，包括公益性国有资产和公共设施使用费，如高速公路的车辆通行费、博物馆门票等;三是罚没收入，包括对违章违法者罚款及没收财物的收入。这样，公共预算收入的主要来源应是增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、关税等税收、公益性国有资产收益、行政性收费和罚没收入等。

公共预算支出应主要包括三个部分:一是维持性支出，即用来维持行政事业单位行使此职能所需的人员经费及日常业务费用支出;二是再分配性支出，如价格补贴、社会救济、优抚等支出;三是公益性国有资产建设和管理支出，如公共道路、办公大楼、公共设施、环境保护等方面支出。这样，公共预算开支主要是:国家政权建设支出、各项事业发展支出、国家公益性基本建设支出(即文化、教育、科研、国防、行政机关各部门的基本建设支出)、社会福利事业费支出、公益性国有企业亏损补贴支出、政策性补贴支出、对外援助支出、债务支出等。

按照国际惯例，公共预算不得列有赤字，在保证各项公共支出合理需要的前提下，应当争取有较多的结余转入下述的国有资产经营预算。

拟议中的国有资产经营预算是指国家以国有资产和国有资源所有者身份取得的收入和国家用于经济建设以及国有资产经营方面的支出的计划。

国有资产经营预算收入主要有四个来源。一是上文所说的公共预算的结余转入;二是经营性国有资产收益，其中包括国有独资企业利润上交，国家由参股出资的股份制企业、联营企业、与外国合资合作企业取得的国有资产收益(国家股的股息和红利)，国有资产的出售、转让收入;三是资源性国有资产收益，如资源税、土地增值税、矿产资源补偿费等;四是专项建设费基金收入。

国有资产经营预算支出相应有:国家经营性基本建设支出，即国有工业、交通、能源、水利等部门的基础性建设投资;国有企业生产性亏损补贴;支援农业生产支出;挖潜改造和新产品试制费，支援经济不发达地区发展资金支出和专项建设基金，如改烧油为烧煤的专项支出、电力建设基金支出、石油天然气储备有偿使用支出、石油和天然气勘探开发支出等。

国有资产经营预算的部分资金可以通过举借国内和国外债务的方式筹措。但必须借债有度，结构合理。

对于国有资产经营预算的范围，有不同意见。大多数人认为应该把国有资产和国有资源都包括进去。但也有人认为国有资源不应包括进去，因为国家对国有资源的根本任务在于保护，以维护国家作为所有者的权利，促进资源的合理开发利用。国家不应将国有资源的盈利和增值作为主要目标。他们认为，国有资产经营预算只应局限于经营性国有资产。国有资产经营预算应是国家以终极所有者身份来调整和监督国有经营性资产运营的工具^[4]。

2007年5月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定从2007年开始在中央本级试行国有资产经营预算。各省、市地方政府所辖的国有资产经营预算试行的时间和范围由各地方政府自行确定。

拟议中的社会保障基金预算是指国家以行政手段筹集和管理的社会保障收入和用于社会保障方面支出的计划。社会保障的范围很广，一般应该包括社会保险、社会救济和社会优抚三个部分。鉴于社会救济和社会优抚已经列入政府公共预算。这里讲的社会保障预算只是社会保险意义上的社会保障收支计划。据此，拟议中的社会保障基金预算应反映和监督社会保险事业各项基金的筹集、使用和保值增值。

社会保障基金预算的收入应是:社会职工基本养老保险基金收入、职工失业保险基金收入和社会医疗保险基金收入、住房公积金收入等。将来条件成熟时，将开征社会保障税作为收入来源之一。

社会保障基金预算支出是:社会基本养老保险基金支出、社会失业保险基金支出和社会医疗保险基金支出、住房公积金支出等。

社会保障基金预算应该自求平衡，如有结余应用于购买国家债券。

其次，逐步实行零基预算。

长期以来，中国预算编制实行的是基数预算，即以上一年度实际支出为基数，考虑本年度财政收入状况和影响支出的各种因素来编制本年度的支出，对不同的支出分别确定一个增长比例，从而确定预算。这种做法为大多数国家所采纳，简便而易于操作，但是不太合理，不符合强化预算管理的要求，容易形成各部门的经费增长与其事业发展状况脱节。由于按基数法确定支出是在原有支出基数上进行增加，因此诱导了政府机构不断膨胀，加剧了各部门之间的贫富不均，预算支出呈刚性增长。再者，基数法本质上是对过去支出的承认，对过去支出的合理性缺乏分析，只根据财力增加和新的支出因素来确定新的支出水平。由于预算编制和预算执行上的时间差，常常形成本年度预算已经开始而上一年度实际支出尚未结算出来的情况，致使基数法的实施缺乏客观依据，预算支出金额的核实过于随意化。

为了消除以上弊病，财政部自1993年来先后在河南、河北、安徽、云南、湖南、湖北、海南和深圳等地试行零基预算，并取得初步成效，今后将进一步推广试验，适时全面采用零基法编制预算。

中国拟议中的零基预算有两个基本点:一是一切开支从零开始，不以上一年度实际支出为依据;二是按正常经费和专项经费重新核定，正常经费按人员编制分别核定人员经费定额、公务费定额和业务费定额，专项经费按需要和可能核定。

思考题

1.什么是国家预算?请说出其内容、形式、编制方式及其过程。

2.国家预算的功能是什么?

3.什么叫PPBS方式?

4.编制国家预算的五大原则是什么?

5.请比较分析均衡预算理论、功能预算理论和高度就业预算理论的长处与不足。

6.美国行政当局在预算的编制、执行和监督过程中起的作用是什么?

7.中国预算改革的方向是什么?

8.怎样才能实现人民群众对国家预算的有效监督?

9.预算外资金的含义及其改革方向是什么?

【注释】

[1]〔英〕凯恩斯:《就业、利息和货币通论》，商务印书馆1963年版，第277页。

[2]〔美〕保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯:《经济学》，高鸿业等人译，中国发展出版社1992年3月第1版，第571页。

[3]国家体改委研究所、中共中央党校经济研究中心组编，何盛明主编:《中国财政改革20年》，中州古籍出版社，1998年12月第一版，第69—71页。

[4]参见何振一、阎坤、雷爱先著:《构造有中国特色的市场经济财政体系》，江苏人民出版社，1999年8月第1版，第三章“深化公共分配关系改革统一国家财政”的第二节“完善复式预算，统一国家财政”中的“四、建设有中国特色的国家预算体系”。