部门预算项目支出类型分类明细

部门预算是事业发展计划的综合反映，是加强单位宏观调控能力、改善资金使用状况的有效手段，是涉及单位管理的各个方面，集预测与决策一体的综合性工作。部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。部门预算的实施，严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐败的重要手段和预防措施之一，是当前财政改革的重要内容。

部门预算，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入预算编制。部门预算收支既包括行政单位预算，也包括事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算；既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排预算，也包括有预算分配权部门安排的预算，还包括预算外资金安排的预算。预算改革的重要方面就是推行综合财政预算，统筹安排单位预算内外资金和其他收支。

一、部门预算改革

我国的分税制财政管理体制改革，从收入方面初步理顺了中央与地方间的分配关系，增强了中央财政的宏观调控能力。但是，在财政支出方面，旧体制所造成的预算体系不够统一、规范，预算约束不力、监管不严，财政支出效益不高等问题日益突出。为此，我国在借鉴西方国家预算编制方法的基础上，开始推行部门预算制度。财政部于1999年9月20日下发《关于改进2000年中央预算编制的通知》，正式提出中央各部门要按照国务院的要求编制部门预算。对编制部门预算的具体要求有四个方面。

1.调整了预算编制内容和范围

传统预算编制和管理中的一个突出问题是预算并不反映政府收支全貌，大量资金游离于预算管理之外，失去预算的法律监督，给全面有效地管理政府性收支带来极大困难。实行部门预算改革，按照综合预算的原则，将行政事业单位的各项收支都统一纳入预算，为改革预算外资金等政府性资金的管理创造了条件。

2.预算细化到单位和具体项目

传统预算编制过粗，年初预算是按预算科目的类、款、项进行编列，基本建设支出以及各项行政事业支出年初不能落实到具体项目，政府预算很难真正体现其计划性和可操作性，不可避免地导致预算执行的随意性。部门预算改革，要求预算编制逐步地、尽可能地细化到单位和具体项目，以反映预算的具体内容和支出方向。

3.普遍推行零基预算

在预算编制方法上，要打破基数概念，实行“零基预算”。在行政管理费、公检法支出等科目和参照公务员管理的事业单位，全面推行“基本支出按照定额核定，对项目支出进行评估，按照轻重缓急排序，根据财力可能安排”的改革，使得部门预算编制更加合理。对各政府部门的行政性收费，实行收入全部缴入国库，支出按需要由预算安排。对政府部门实行“收支两条线”管理，改变了部门预算外收入和支出挂钩的管理方式。同时，根据单位实际情况合理核定支出预算，预算外资金管理进一步规范，预算编报内容也更加符合实际。部门在报送预算申请时，基本支出只需要报送基础数据，维持运转的基本支出根据定额予以明确，部门可将主要精力集中在研究部门事业发展的项目上。因此，上报的项目也比以往符合实际，预算申报内容基本上是按照部门职责和实际工作的需要提出。

4.改进预算报告形式，更便于各级人大审批预算

立法机关的监督是加强预算法制化管理的一个重要环节。这几年的部门预算改革，除了按“一个部门一本预算”的要求向全国人大报送试点部门预算外，在报表格式和报表内容上也作了进一步规范，使全国人大能够更加清楚、明晰地了解和审议中央政府预算情况。同时，根据全国人大的要求，改变了中央各部门的预算批复程序。严格按照《预算法》的要求，在预算经人大批准以后30日内将中央预算批复到部门。

二、部门预算的编制程序

预算编制的实质是处理财政部门与各收支部门之间预算资金的分配，其结果必然涉及各方的利益关系。因此，其编制过程实际上也就是各方利益诉求的表达和协调过程，由此决定了它必须采用上下结合的程序。自下而上是指财政部门给出的预算指南或下达的控制指标给各部门。这种上下结合的方法关系到在预算编制过程中，如何考虑资金分配轻重缓急及实现财政预定目标。而自下而上或自上而下的先后顺序又体现了财政部门的控制力与主管部门的对比关系。这种“两上两下”的编制方法可以体现部门意志与上级意志的有效结合。

1.自下而上：各部门提出预算请求

简而言之，就是部门编制预算建议数上报财政部门。单位先提出概算，行政单位根据预算年度工作计划、工作任务和收支增减因素，提出包括财政预算拨款收入，预算外资金收入，其他收入和各项支出组成的收支概算，逐项汇总后由主管部门报送同级财政部门。

2.自上而下：确定部门支出限额

由于各部门预算请求的提出主要是基于部门利益，因此，必然与政府的公共政策目标着力点及预算的可能性产生差异。本阶段是利益矛盾的重要协调过程。同时也是通过一些预算硬约束指标，使“预算需要”向“预算可能”转变的过程。财政部门根据各部门的预算请求，首先要审查是否与政府公共政策一致，参考考核绩效并在年度预算的基础上对各部门预算请求提出修正意见。财政部门与有预算分配权的部门审核预算建议数后，下达预算控制或预算指标。财政部门要根据本级人民代表大会批准的财政预算，以及本级政府批准的财政预算外资金收支计划，参照行政单位编报的收支概算，按照预算编报审批原则测算，分配下达单位预算指标，包括财政预算拨款指标和预算外资金核拨数。

3.自下而上：报送预算草案

部门根据预算控制数编制本部门预算草案报送财政部门。部门根据财政分配的预算约束指标，核实调整单位各项收支，按照预算编制的要求正式编制年度收入和支出预算，经主管预算单位审核汇总后报送同级财政部门。

4.自上而下：预算的批准及下达

财政部门根据人代会批准预算草案批复部门预算。财政部门对上报的行政单位预算，应进行认真审核，在规定期限内批复下达部门预算。单位预算经财政部门、主管预算单位批准后作为预算执行的依据。

自上而下，体现政府的政策意图；而自下而上，则体现部门利益，只有两者结合，才能实现政府政策意图和部门利益的有机统一。有利于提高部门预算的科学性和准确性，可使财政部门与行政单位相互交流信息，沟通情况，使预算更加符合单位实际情况，以保证预算执行的严肃性。

三、部门收入预算编制

部门收入来源包括财政拨款收入、预算外资金收入、政府性基金收入及其他收入等。在编制过程中，各部门按照资金来源分别编制预算，汇总后形成部门收入预算。收入预算的表格包括了“收支预算总表”、“收入预算表”、“政府性基金收入预算表”、“预算内行政事业性收费收入预算表”和“预算外资金收入预算表”等。在部门收入预算的编制过程中，对不同类型的财政收入采取了不同的测算方法，主要包括如下方面。

1.财政拨款收入预算

财政拨款收入是指由财政部门拨款形成的部门收入。通常是由财政部根据预算单位的基本支出和项目支出，以及各方面收入来源情况，综合核定对某一单位的财政拨款额。对支出部门来讲，在做财政拨款收入测算时，需要做好以下几个方面的工作。

（1）根据国家及本级政府中长期发展规划和本部门的职能，确定下一年度的主要工作重点和具体工作任务，这是制定年度预算目标的根本依据，充分体现了由战略规划引导资金分配的基本原则。

（2）全面收集和部门预算编制有关的信息，例如部门资产数量及分布情况，部门财务情况，相关财政、货币政策，对部门财政拨款需求的满足程度等。

（3）测算部门的支出需求，既包括基本支出需求，也包括项目支出需求，其中基本支出根据定员定额方法确定，所以要收集基本的人员数量及结构，项目支出主要根据部门下一年度工作安排确定。当然，确定项目时也要综合考虑财政支出的承受能力。

2.预算外资金收入预算

预算外资金收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取，并安排使用的、未纳入国家预算管理的各种财政性资金。主要包括实行预算外管理的行政事业性收费、主管部门集中的上缴资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金。与财政拨款相比，预算外资金受宏观经济形势、国家政策以及单位业务量影响较小，因而可预测性更强。因此，部门在测算时，先对本部门与预算外收入相关的各项业务的运行情况做一个深入的分析，然后根据国家有关部门批准的收费项目和收费标准进行测算。

3.政府性基金收入预算

政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规，以及中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。按照规定，所有的政府性基金均应纳入预算管理，中央级政府性基金主要包括：农网还贷资金、三峡工程建设基金、港口建设费、民航机场管理建设费、民航基础设施建设基金、铁路建设基金、国家蚕丝发展风险基金、中央对外贸易发展基金、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、三峡库区移民后期扶持基金、南水北调工程基金、文化事业建设费、国家电影事业发展专项资金、城市教育费附加、旅游发展基金以及水运客货运附加费等。政府性基金管理应做到：基金全额纳入预算并实行“收支两条线”管理。在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。各单位组织征收的政府性基金缴入国库形成国家财政收入，再由财政部门按照综合预算有关规定，确定该项基金的部门支出规模和方向，形成部门收入。

4.其他相关收入预算

除了上述三种收入外，部门其他相关收入应按照国家有关规定进行预算。并在测算时综合考虑国家的政策走向、收费标准和项目的调整因素。

四、部门支出预算编制

部门的预算支出主要分为基本支出和项目支出。其中，基本支出是指各部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费和日常公用经费两部分。项目支出是指为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。项目支出的数额通常较大，有些甚至跨几个财政年度。

1.基本支出预算的编制

（1）基本支出项目。基本支出项目包括人员经费和日常公用经费两部分。其中人员经费包括：基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费等。日常公用经费包括：办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、福利费、物业管理费、日常维修费、专用材料及一般购置费和其他费用等。

（2）基本支出定额标准。根据《中央本级基本支出预算管理办法（试行）》（以下简称《办法》）的规定，基本支出定额标准，由“双定额”构成，即支出定额和财政补助定额。支出定额是针对综合预算而言的，是指财政部按人或物核定的部门、单位总体或某个定额项目的大口径支出标准。财政补助定额是财政部对与其有预算缴拨款关系的部门、单位按人或物核定的财政补助标准。

（3）基本支出定额标准的制定。制定预算支出定额是一项非常复杂的系统工程，首先要有比较科学合理的业务工作量化指标体系，然后才能测算确定单项业务工作的定额标准。制定定员定额标准既要依据国家方针政策和财务制度的有关规定，又要考虑实际支出因素的变化。人员经费的定额标准，严格按照国家的工资制度和有关政策规定的开支范围、开支标准核定。日常公用经费定额标准的核定，有文件规定的，一般以文件规定为准。没有文件规定的，按照《办法》的有关规定核定。

（4）定额标准的下达与基本支出预算的编制。定额标准确定后，财政部门要在规定的时间内，将按定额标准计算形成的基本支出预算控制数，以及财政拨款补助数下达给各部门或单位。各部门或单位在财政部门下达的基本支出预算控制数额及财政拨款补助数额内，可根据本部门的实际情况和国家有关政策、制度规定的开支范围及开支标准在人员经费和日常公用经费各自的“目”级科目之间，自主调整编制本部门的基本支出预算，并在规定的时间内报送财政部门。财政部门在规定的时间内，对各部门报送的预算进行审核汇总，上报本级政府。经本级人民代表大会批准后预算才能产生法律效力。

（5）定额标准和基本支出预算的调整。一是定额标准的调整。制定定额标准是一项非常具体和繁琐的工作。为保证定额标准既科学合理又切实可行，定额标准要随着时间推移、政策的变化、业务特点和单位职责的变动等做适当调整。定额标准的执行期限与预算年度一致，定额标准的调整在预算年度开始前进行。定额标准一经下达，在年度预算执行中不作调整，影响预算执行的有关因素，在确定下一年度定额标准时，由财政部门统一考虑。二是基本支出预算的调整。中央部门及所属单位在预算执行过程中，如单位的非财政补助收入超收，超收收入原则上不得安排当年的基本支出，可报经财政部门批准后，安排项目支出或结转下年使用。如单位的非财政收入短收，单位应当报经财政部门批准后调减当年预算，当年的财政补助数不予核减。

2.项目支出预算的编制

项目支出是指行政事业单位为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的支出。项目支出预算是部门支出预算的组成部分，指在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。

（1）项目的分类。项目按照其性质分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。第一，基本建设类项目，是指按国家关于基本建设管理的规定，用基本建设资金安排的项目。第二，行政事业类项目，是指行政事业单位由行政事业费开支的项目。主要包括国家设立的有关事业发展专项计划、工程、基金项目，专项业务项目，以及大型修缮、大型购置、大型会议和其他项目。第三，其他类项目，是指除上述两类项目之外的项目。主要包括：用科技三项费用、农业综合开发、政策性补贴、对外援助、支援不发达地区等资金安排的项目。

（2）项目支出预算编制的原则。一是综合预算的原则。项目支出预算要体现预算内外资金统筹安排的要求。二是科学论证、合理排序的原则。在对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核的基础上，按照轻重缓急进行排序，并结合当年财力情况，优先安排急需、可行的项目。第三，追踪问效的原则。财政部门对财政预算安排的项目的实施过程及其完成结果进行绩效考评，追踪问效。

（3）项目支出预算的申报。各部门向财政部门申报的项目应当同时具备以下三项条件。第一，符合国家有关方针政策和财政资金支持的方向和范围。第二，属于本部门行政工作和事业发展需要安排的项目。第三，有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。同时，项目单位应当按照预算管理级次申报项目，不得越级上报。各部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入部门项目库，对进入部门项目库的项目，部门择优排序后汇总向财政部门申报。

（4）项目支出预算的审核和评审。项目支出预算审核内容主要包括：项目申报单位及所申报的项目是否符合规定的申报条件；项目申报书是否符合规定的填报要求，相关材料是否齐全等；项目申报内容是否真实可靠；项目预算是否合理；申报项目排序是否合理等。关于项目评审，《中央本级项目支出预算管理办法》（试行）规定：对预算数额较大或者专业技术复杂的项目，财政部门和各部门可以组织专家或者委托中介机构进行评审。

（5）项目支出预算的核定与项目实施。财政部门根据国家有关方针、政策和各部门行政工作任务、事业发展目标，确定当年部门项目支出安排的原则和重点，并根据当年财力状况和项目排序，安排项目支出预算，列入部门年度预算。财政部门依法在规定的时间内对各部门报送的预算进行审核汇总，上报各级政府审定。经各级人民代表大会批准后，及时向各部门批复。项目支出预算一经核定，原则上不得调整，预算执行过程中，发生项目终止、撤销、变更、追加预算的，必须按照规定的程序报批。项目完成后，结余的资金报经财政部门批准后，可结转下一年度使用。在项目实施中，项目单位要严格执行项目计划和项目支出预算，保证项目资金专款专用。

（6）项目库管理办法。第一，项目库的设立。项目库分为部门设立的项目库和财政部门设立的项目库。申报的项目审核后，将符合条件的项目，按照轻重缓急排序纳入项目库管理。根据年度部门预算编制的要求，对其项目库中的项目，按照轻重缓急统一排序后才能申报。第二，项目库的管理。项目库按照统一规划、分级管理、合理排序、滚动管理的原则进行管理。统一规划是指项目库管理系统由财政部门统一设计、统一规划，统一制定项目申报文本、项目支出预算报表、统一开发计算机应用软件。分级管理是指各部门和财政部门按照规定对各自设立的项目库实行分级管理。合理排序是指项目库中的项目应当按照轻重缓急合理排序，项目排序是项目支出预算管理的重要内容。滚动管理是指将项目库中的项目分为延续项目和当年新增项目。每年项目支出预算批复后，各部门应当按照财政部门编制部门预算的要求，将延续项目和当年预算未安排的项目滚动转入以后年度，与新增项目一并申请以后年度项目预算。