预算项目支出绩效指标怎么填

第一节　政府预算概述

一、政府预算的概念

预算一词，英文的原意(Budget)是皮包，英国早期财政大臣用来盛装向议会提交有关政府需求和国家的资源等方面问题报告的皮包即为Budget。后来，人们就习惯用这个词表示预算。

在社会经济诸项活动中，编制和执行预算是一种比较常见的管理资源的方法。一定时期内家庭生活支出的计划安排就是预算;企业的财务收支计划也是预算。不过，上述预算都是广义上的私人部门的预算。

政府预算又称为公共预算或公共部门预算，是一国具有法律效力的基本财政收支计划。它具体规定了计划年度内政府财政收支指标及其平衡状况，反映计划年度内政府财政资金的规模、来源以及财政资金的去向和用途，体现了以政府为主体的分配关系。

政府预算也称为国家预算，但这两个概念是有一定区别的。国家预算通常是指一个国家各级政府预算的总和，即剔除重复计算后各级政府的收入和支出总和，而政府预算特指某一级政府的预算，如中央政府的预算、省级政府预算等。

二、政府预算的产生

预算制度的产生与英国的议会制度有着直接的历史渊源关系。中世纪后，英国的政治斗争始终围绕着权力的归属问题而展开，并有对王权进行限制的传统。13世纪初，在诸多因素的作用之下，英国经历了较为严重的通货膨胀，直接增加了王室的开支并减少了其可支配的收入，英国财政陷入极度拮据状态。而与此同时，英国王室却为战争而继续疯狂地进行敛财，从而加剧了王室与贵族之间的斗争。1215年，英国贵族迫使国王签署了《大宪章》，确立了法律高于王权的基本原则，为议会制度奠定了基础。其中的一项重要内容包括:除非得到本人同意，否则国王无权支配任何人的个人财产和自由权利。当时的议会曾多次召开会议，形成了对王权的制约力量。从财政的角度看，议会还在限制王权的斗争中取得了征税的批准权，即未经民意代表参与讨论和通过的税收和支出案，人们有权不承认并拒绝缴纳。值得一提的是，17世纪初，统治英国的斯图亚特王朝曾一意孤行，未经议会批准便随意征收税收，导致了新兴资产阶级势力的不满。1640年，英国爆发了反抗斯图亚特王朝封建统治的资产阶级革命。这场革命从一开始就形成了以国王为首的封建势力和以议会为代表的新贵族相对立的两大阵营，并围绕着限制王权和保证议会权力的问题展开了激烈的斗争。随着查理一世被送上断头台，斯图亚特王朝的统治被推翻，英国进入共和时代。此后，英国虽然又出现了短暂的斯图亚特王朝复辟，但此时的国王与议会之间的权力分配已处于大致的均衡状态。

1688年，英国上层社会策动了一次不流血的政变——“光荣革命”。此后的1689年，英国议会制定并批准了著名的《权利法案》，该法案对国王的经济、政治、宗教等事务中的权力进行严格界定，确立了议会拥有最高权力的原则，并对公民应有的权利做出了明确规定。这种保留统而不治的君主、议会拥有国家最高权力的政治体制便是所谓的“君主立宪制”。“光荣革命”之后，英国议会终于取得了对政权的完全控制权，结束了国王与议会之间长达数百年的对国家权力的争夺，也开启了立法机构对财政预算进行全面监督的先河。

在对税收和王室收入的控制日益强化、系统的财政拨款制度和支出责任制度逐步形成的背景下，英国议会于1787年通过了《统一基金法案》，英国开始将全部的财政收支统一在一个文件当中，自此便出现了正式的预算。1822年，财政大臣开始将预算报告提请作为立法机构的议会进行审议，于是，按年度对预算编制进行审批并对预算执行情况进行监督的制度得以确立。此后，预算制度又被欧美等的其他的国家逐步引进、改进，直至在世界各国广泛地推行和实施。

通过对英国政府预算制度曲折而漫长的形成历程的分析，可以得到如下几点启示:一是公共预算的形成与议会制度的发展有着密切的联系，表明立法机构在公共预算监督的发展进程中扮演着不可替代的角色，从这个意义上说，公共预算的监督制度实际上也是国家政治制度的一个有机组成部分。二是预算产生于财政监督与权力约束的背景之下，这种监督，实际上恰恰体现了财政预算制度运行本身的内在要求。就英国情形而言，其公共预算形成过程也与立法机构以法律形式对王室财政权限的逐步侵蚀过程相伴随，当然，这也是社会进步的一种表现。三是对公共预算的监督，不仅体现在笼统地争夺财政权限方面，而且更包含对财政收支计划及整个预算程序所进行的监督，即包括财政计划是否体现了民意并得到了民意的支持。四是预算成为连接执行机构和立法机构的纽带，立法机构从政治程序的角度对公共预算进行的监督，既是二者之间的一种互动关系，同时也是财政管理制度上的一种进步。

我国有政府预算的历史较短，直到1911年(清宣统三年)才开始正式编制政府预算。

三、政府预算的特点

单从形式上看，政府预算与私人部门预算并没有什么区别，都是对未来一定时期内所需资源量以及可能取得的资源量进行的预计、预算和安排。但是，与家庭和企业这样的私人部门相比，政府预算具有以下特点:

(一)综合性

政府预算的内容决定了它能综合反映一国经济、社会的发展情况。预算的一收一支都牵动着国民经济、社会事业的发展。国民经济各部门的经营效益和积累水平，社会事业的建设规模和发展速度，都可以从它们向政府预算提供的收入和安排的预算支出中反映出来。此外，政府预算能综合反映一国各级政权的资金集中情况，反映着各级政权财力、财权的大小。

(二)法律性

政府预算经国家权力机关批准后方可实施，是具有法律效力的文件。我国规定，全国预算须经全国人民代表大会批准，地方各级预算须经同级人民代表大会批准。各级政府都必须严格执行预算，若要追加、追减，也必须经人民代表大会批准。

(三)计划性

政府预算本身就是一个计划。在执行过程中，有计划地组织收入、安排支出，以保证国民经济协调、稳定地发展。

四、政府预算的功能

(1)控制政府规模。政府是由一定的组织机构所组成的，而组织机构的主体是人。在财政支出规模扩张的原因中，我们论述了政府官员有扩张财政支出规模的动机，以实现自己利益的最大化。因此，公共权力的扩大必然导致公共机构的膨胀及财政支出的无限制增加。面对政府财政支出规模的扩张，人们设计出各种各样的制度进行控制，政府预算就是控制公共支出增长的有效手段。首先，政府要把其所有活动以及进行这些活动所需经费全部记录在案并纳入计划。其次，政府预算必须经过立法机构批准和审议才可生效。因此，政府的活动和支出被置于国民的监督之下，公众对小规模低成本政府的向往也就有可能得以实现。

(2)促进宏观经济的平衡。根据凯恩斯学派的理论，政府预算作为政府的基本财政收支计划，在稳定宏观经济和促进宏观经济发展方面，发挥着巨大的作用。政府可以运用政府预算影响供求的总量和结构，保证总供给和总需求的平衡，进而保证宏观平稳运行。

(3)有利于立法机关和社会成员对政府收支的监督。财政收入，不论形式如何，都来源于社会成员的缴纳;财政支出，不管用于何处，都应该满足社会公共需要，财政赤字所产生的成本和收益，最终都落在社会成员的身上，正因为财政收支的方方面面都同社会成员的切身利益息息相关。所以，全体社会成员有权关注和监督反映财政收支运作的情况，而政府预算为立法机关和全体社会成员监督政府收支提供了一个很好的途径。

(4)政府预算有利于提高社会福利水平。政府通过政府预算筹集资金、安排支出，其目的在于提高社会福利水平。根据福利经济学的基本原理，由于存在市场失灵，市场不能达到资源配置的最优和社会福利的最大化。政府预算作为弥补市场失灵的重要手段，通过其收支组织和安排，可提高资源配置效率、促进社会分配公平，有助于实现社会福利最大化。

(5)通过政府预算的编制、讨论、公布和执行，将政府意志转化为社会意志，借以统一认识，调整社会内部各利益阶层的关系。

(6)通过事先算账，了解政府财力的家底，并根据政府预算全面安排年度财政收支，做到统筹规划、全面安排。

(7)通过政府预算的编制和执行，使政府行政机关和事业单位明确本年度的工作目标和财政资金安排，促进财政资金有计划地使用。

五、政府预算的本质

政府预算的本质是什么，学术界有不同的观点，归纳起来有费用论和报酬论两种观点，不同的观点对于政府在预算管理中的作用看法也不同，相应的预算政策也不同。

(一)费用论

费用论也称为成本论，持这一观点的学者认为，政府预算是实现公共服务的一种成本或投入，即公共服务费用，财政是政府资金供给的专门机构，或者称为“总账房”，其任务是为行政事业单位提供资金。

按照费用论的观点，财政之所以向行政事业单位提供资金，是为了维持政府的存在，或者说政府预算是维持政府存在的费用，至于政府各部门干什么，则不在财政视野范围之内。

按照费用论的观点，既然政府预算的目标是维持政府的存在，那么政府预算的分配应当首先考虑人员经费，即保证各行政事业单位的存在，其次才是办事，这叫做“先吃饭，后办事”。因此，保障行政事业单位的人员经费是财政的基本任务，至于建设经费，则要根据财力的可能来安排。

按照费用论的观点，由于财政保障作用是在各部门过程中发生的，因此，财政部门必须参与到各部门的业务活动中去，即参与过程管理。由于费用论强调的是财政的投入和保证作用，因此也称为“投入预算”。

按照费用论的观点，为了保障政府机构的供给，加强管理，政府预算应当按管理要素来编制，比如工资、补助工资、公务费、购置费等。在财政资金困难的时候，应当先保证工资、公务费等支出。

费用论还认为，为了保证政府的资金不被滥用，必须建立审计制度，政府审计的基本目标是防止财政资金用于私人方面。

(二)报酬论

报酬论亦称为购买论，这一理论以社会上存在着公共部门和私人部门，两者之间发生着商品和劳务的交换，即以商品和劳务的交换关系为前提的。报酬论的基本观点有两个:税收是政府的价格，政府预算是购买各项具体公共产品的价格。

报酬论认为，社会两大部门，即公共部门和私人部门本质上是经济关系。税收从表面上看是私人部门向公共部门的无偿支付，但实际上是私人部门购买政府部门劳务的付费，即价格。如果私人部门支付的税收较低，则表示购买的公共产品是廉价的，因此称为“廉价政府”;反之，如果这种付费很高，则称为“高价政府”。

政府之所以向行政事业单位拨款，是因为要购买具体的公共产品，并转化为政府的公共服务。因此，虽然说政府与所属行政事业单位是一种领导—从属关系，但从经济上说是一种委托—代理关系。

报酬论认为，既然财政拨款是一种购买行为，就有一个价格问题，这一价格应当由供求来决定。这就是说，公共产品也有一个供给和需求问题。因此，我们可用供求曲线来表示公共产品的成本和需求，如果政府提供的公共产品价格过高，需求就会减少。为此政府预算必须同时考虑三个问题:一是要购买哪些公共产品;二是政府出什么价钱来购买;三是社会能从这些公共产品的消费中获得多大的利益，即政府支出的效果是什么，有多大。

由于报酬论所强调的是政府预算的产出，而不是投入，因而我们将这种预算称为“产出预算”或“效率预算”。

从报酬论的观点看，财政并不是一个部门，而是政府总体活动中的一个基本方面，即政府的理财活动。政府向行政事业单位拨款并不是为了维持其存在，而是为了购买其劳务或产品。因此，行政事业单位的人数并不是政府拨款的依据，而应当以他们向社会提供了多少效用为拨款依据。如果某一机构没有业绩，就意味着该机构没有存在的必要，如果其业绩与政府所花去的钱相比是不合算的，就应当对其进行改组或将它撤销，以提高效率、增进社会福利。

在政府管理问题上，费用论强调的是行政事业单位如果没有相应的财政监督，它们会乱花钱，因此，财政必须参与其过程管理;而按报酬论的观点，政府管理应当是支出部门自己的事，政府管理的重点不是过程，而应当是结果，即重点是对支出部门绩效的考核。对于那些已经确定的支出项目，如果在考核中发现根本没有预定业绩，或者其业绩根本达不到预定指标的，就应当采取相应措施，减少或停止拨款。

报酬论者坚持说，在政府行为中，有些可能是无效率的行为，这些无效率的行为就不应当给钱。而按照费用论的观点，行政事业单位既然做了事，就应当给钱。

费用论是传统的政府预算观点，而报酬论是随着福利经济学而产生的新的预算观点。与之相适应，这一新观点会引起政府预算编制的指导思想、方法论等方面的重大变革。目前，世界上有越来越多的国家正接受这一观念，并以此指导政府预算改革。但是，就总体而言，报酬论在方法论方面尚不完善，在许多方面尚处于探索之中。美国等西方国家所谓的绩效预算，就是一种方法论的探索。

根据上述分析和我国预算编制的实际，我国的预算编制采用的以人员经费为基础的“基数法”，强调政府预算资金的保障作用，从指导思想上看，它属于费用论的范畴。因此，在建设与社会主义市场经济相适应的公共财政过程中，引进报酬论的观点，并进行相应的改革探索，是有积极意义的。

六、政府预算的分类

(一)按预算的组织形式分，把政府预算分为单一预算和复式预算

单一预算，也称单式预算，它是把预算年度内政府预算的全部收支汇总成一个统一的预算平衡表的一种预算组织形式。在单一预算中，所有收入都应列入收入预算账户，由国家承担的各项支出都列入预算支出账户。单式预算的结构比较简单，可以直接反映政府预算收支的全貌，平衡关系比较明了。它的缺点是不能明确反映财政收支的性质，无法说明财政收支之间的对应关系，难以反映财政赤字的形成原因，财政收支透明度不高。因此，现在已经有越来越多的国家不再采用单一预算。

复式预算，是将同一预算年度内的全部预算收支按经济性质的对应关系，编制成两个或两个以上的收支平衡表。通常是将政府预算编制成“经常预算”和“资本预算”。经常预算主要反映政府进行日常行政事务活动的支出和作为收入主要来源的税收收入等项目;资本预算主要编制政府的投资支出和债务收入、经常预算结余等项目。最早实行复式预算的国家是丹麦和瑞典，分别于1936年和1937年开始。我国复式预算始于1992年。

2007年9月8日，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，规定从2007年起，将在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。这样，我国目前的预算就由政府公共预算和国有资产经营预算所组成。

(二)按预算编制所采用的方法来分，把预算分为零基预算和增量预算

零基预算是对所有的预算支出项目都以“零”为基数，采用成本、效益分析，在重新审查和评估该项目必要性的基础上，确定项目预算金额的预算编制方法。这样做可使政府首先评价项目的必要性，确定优先安排的项目，对不必要或非优先的项目可适当进行削减，由此提高财政支出效益，节约预算支出，从而减轻财政的压力。美国政府最早采用这种预算编制方法。

增量预算是在上年预算安排的基础上，参照本年预算所要实现的目标，对各项目上年预算安排数额进行增减调整，确定最终预算支出数的方法。采用这种方法，预算编制较为简单，但往往只适用于政府行政管理支出、国防支出、教育经费支出等支出项目。

(三)按政府预算的涵盖范围来分，把政府预算分为本级预算和总预算

本级预算是指本级政府的预算，它是本级政府部门和财政部门必须执行的行动计划。政府总预算是上级财政部门把本级政府预算与下级政府的总预算各项相关数字加总后形成的预算，它反映了本级政府的总财力。在财政联邦制下，由于各级政府只能支配本级政府的财力，因此，政府总预算只有理论和统计意义，对于本级和下级政府是没有实际约束力的。

(四)按政府预算用途划分，政府预算可分为一般支出预算和项目支出预算

一般支出预算是指用于维持一般支出的预算。所谓一般支出，主要是指政府维持政府统治和经济、社会管理职能方面的支出，通常是指国防和行政经费支出。

项目支出预算是指政府采用项目方式管理的预算。项目支出预算以每一单独的支出项目为管理对象，支出部门应纳入项目管理的预算支出，都必须按项目管理办法申报支出项目，并由财政部门对项目进行评估。对于各类项目，财政部门都应当分别制定考核办法。

(五)按政府预算支出项目的列示方式，政府预算可分为要素预算和功能预算

要素预算是指预算支出项目是按工资、公务费、购置费、修缮费等支出要素来列示支出的预算。其基本思路是，政府支出的作用:一是向行政事业单位供给资金，以保证政府的存在和基本职能的实现;二是在满足上述吃饭支出后，再进行经济建设。相应地，在预算科目设置上分为必须保证的人头费用和发展性支出两类，并以“先吃饭，后办事”来建立资金分配顺序。

功能预算是指按照政府支出所达到的功能来列示支出项目的预算。这一预算项目设置的基本思路为:政府职能是建立预算科目的依据，至于它们由哪个或哪些部门来执行并不重要。这就是说，只要这一部门执行了政府这方面的职能，那么这一预算就应当归这一部门。

从上述分析可知，功能预算是以政府职能为依据来设置支出科目的，是一种基于报酬论思想的预算科目设置方式;要素预算是一种基于费用论思想的预算科目设置方式。

七、预算法

预算法是政府预算管理的法律规范，是组织和管理预算的法律依据。我国为使政府预算的组织和管理走向规范化，加强预算管理的民主和法制建设，于1994年3月22日经第八届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)，自1995年1月1日起施行，这是一部综合性的预算法，共设11章79条，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、预算决算、预算监督、预算法律责任、附则等内容。

八、预算年度

预算年度又称为财政年度或会计年度，是指编制和执行政府预算所应依据的法定期限。预算年度一般为一年，但由于世界各国国情、历史和传统习惯不同，所以各国预算年度的起止日期也有差异，大致有以下几类:

1.历年制

即从每年1月1日至12月31日为一个预算年度，其优点在于与人民生活习惯以及企业财务年度相符。目前采用历年制的国家为数最多，如法国、德国、奥地利、比利时、丹麦、芬兰、希腊、冰岛、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、西班牙、葡萄牙、挪威、瑞士、俄罗斯和东欧国家;南美一些国家和我国也采用历年制。

2.跨年制

即一个预算年度跨两个日历年度，具体分为以下几种形式:

(1)从每年4月1日起至次年3月31日止为一个预算年度。采用这种方式的国家和地区有:英国、日本、加拿大、印度尼西亚、新加坡、新西兰、印度、缅甸、博茨瓦纳和中国香港地区等。

(2)从每年7月1日至次年6月30日为一个预算年度，采用这种方式的国家有:瑞典、澳大利亚、孟加拉国、巴基斯坦、苏丹、科威特、埃及、喀麦隆、冈比亚、加纳、肯尼亚、毛里求斯、坦桑尼亚等。

(3)从每年10月1日起至次年9月30日为一个预算年度，采用这种方式的国家有美国、泰国等。

(4)其他。如土耳其的预算年度从每年3月1日起至次年的2月28日止;伊朗的预算年度从每年3月21日起至次年3月20日止。

至于预算年度的叫法，一般以预算年度终止日期所属年份作为该期间的预算年度，如英国2002年4月1日至2003年3月31日的预算年度，一般称为2003预算年度，英文缩写为FY2003或FY03，而在涉及法律程序意义上时，则被称为2002～2003预算年度，英文缩写为FY2002－03。