鄂州《工业项目建设用地控制指标》执行情况调研

湖北省鄂州市国土资源局 姚程成

为加强工业项目建设用地管理，促进节约集约用地，国土资源部对2004年发布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》进行了修订，于2008年1月31日对外发布修订后的《工业项目建设用地控制指标》（以下简称《控制指标》），该《控制指标》下发以来，鄂州市严格遵照其内容，以《控制指标》作为最低要求，从产业规划、招商引资、功能布局、项目落地、土地供应多个方面严格筛选工业项目。

在工业项目用地批准方面需要用地单位提交市级（区级）发改委发布的湖北省企业投资项目备案证，以及由市环保局出具的项目环境影响评价审查意见，结合以上两项资料，并根据《控制指标》内容对项目的供地规模、容积率、建筑系数、行政办公场所占地面积等指标进限定，并在出让合同中予以明确，对项目用地审查资料及出让合同等相关文书进行备案并统一归档保存。

根据《控制指标》全市所辖鄂城、华容、梁子三个区土地等别分为九、十、十一等，根据工业项目的不同类别，其投资强度范围为520万/公顷至1760万/公顷之间（即35万/亩至117万/亩），而2014年湖北省政府出台了《关于实行最严格的节约集约用地制度的文件》（鄂政办发[2014]24号），明确规定了“省内国家级、省级以及其他集中区新建工业项目投资不低于300万/亩、200万/亩、100万/亩，容积率不低于1，绿地率不超过15%，行政办公和生活服务设施用地面积不超过7%”，全市根据省政府文件草拟了《鄂州市关于实行最严格的节约集约用地制度的通知》，强化了各项工业用地控制指标，并提出按照功能分区进行工业项目布局调整，鼓励兴建多层厂房等意见。

一、关于促进工业用地节约集约利用配套政策措施文件和标准规范情况

鄂州市于2012年出台了《市人民政府办公室关于促进全市建设用地节约集约利用的通知》（鄂州政办发[2012]76号），对工业用地各项控制指标进行限制，明确提出国家级经济技术开发区与省级经济技术开发区投资强度不低于300万/亩及200万/亩，建筑密度不得小于35%及30%，其他产业园区不得低于《控制指标》的要求。

2014年湖北省政府出台了《关于实行最严格的节约集约用地制度的文件》（鄂政办发[2014]24号），明确省内国家级、省级以及其他集中区新建工业项目投资不低于300万/亩、200万/亩、100万/亩，容积率不低于1，绿地率不超过15%，行政办公和生活服务设施用地面积不超过7%”，同时对其他工业用地各项控制指标做出了更为细致的要求。

省政府24号文下发以来，鄂州市国土资源局组织专题会议讨论学习，并起草了《鄂州市关于实行最严格的节约集约用地制度的通知》，从规划布局、土地市场建设、强化节约集约用地措施、提高工业用地各项控制指标、积极开展动态巡查等方面规范了用地行为，做到批前要求，批中核准，批后监督。

二、促进工业用地节约集约利用的主要做法和经验

1．建章立制，各项工业用地控制指标前置

近年来，鄂州市对工业用地各项控制指标严格控制，对工业项目的各项要求也积极的做好与规划部门、招商部门、发改部门、环保部门、各级政府均的协调沟通工作，并较好的达成了统一的意见，除特殊行业经充分论证外，其他工业项目必须取得发改委批准的工业项目备案证，以及环保部门审批意见，在招拍挂阶段明确工业用地各项控制指标，符合条件的用地单位才能予以竞买，严格贯彻“省政府24号文”的同时，草拟了《鄂州市关于实行最严格的节约集约用地制度的通知》。

2．总体部署，根据功能分区部署工业用地

目前，根据鄂州市城乡一体化总体部署，将根据各区、开发区特色总体部署七大功能新区，根据功能分区不同在招商、规划、用地环节进行布控，在用地指标方面，除国家及省级经济技术开发区给予倾斜之外，其余四个功能新区也给予支持。实现工业进园区、居住进社区的总体布局，将有限用地指标提供给大型、重要的建设项目。

3．全程监督，抓好工业项目动态监督

2014年2月，湖北省土地利用动态巡查工作全面启动，市国土资源局后起草了《鄂州市批后监管实施细则》与《鄂州市国土资源局关于开展土地利用动态巡查工作的通知》两个文件，建立了市局统一部署，分局监督管理，基层土地所具体实施，责任明确，分工具体的工作机制。对动态巡查开展了为期两周的业务培训指导，并对各区动态巡查开展情况定期通报，已经建立巡查组7个，下发巡查权限28个，对全市1438个项目进行分组，完成各种到期巡查事项155次，到期巡查比例达到85%，跃居全省第一。

三、《工业项目建设用地控制指标》执行过程中存在的主要问题

1．各部门控制指标衔接问题

《控制指标》颁布以来，市国土资源局严格按照各项指标要求对工业项目进行审查，但是仍出现一些规划条件与《控制指标》不相符的情况，尤其是在工业项目建筑物系数，绿地率等指标方面，虽然国土部门做出了大量的解释和沟通，但是仍避免不了部门之间的衔接出现问题。

2．国土部门在监督用地单位履约建设方面存在困难

工业项目作为地方政府财税收入的重要来源，往往是各级政府招商引资，以优惠条件“请”来，很多项目往往在报批之后就投入建设，甚至有些违法项目，还未进入报批阶段就急于动工建设，国土部门迫于无奈在后期补办手续，所以要比照《控制指标》进行监督更是难上加难。

3．《控制指标》内容在监督核实方面存在困难

《控制指标》中明确载明了各种用途工业用地的控制指标，但是在投资强度、建筑密度、绿地率、行政办公及生活服务设施用地面积等指标的核实方面存在困难，虽然在前期审批过程中已经在土地使用权出让合同中明确了各项指标，但在实地走访中发现还有不少用地单位以分期开发、刻意保留发展空间、以及营造绿色工厂环境等借口，不按照规划方案进行建设，而国土部门由于并不参与竣工验收，也并无切实有效的处罚手段，各项指标的核实也缺乏具体的依据，在监督管控方面存在问题。

4．工业项目用途问题

随着鄂州市近年来的经济发展，出现了以“中小企业孵化器”、“小企业创业基地”等名义的工业房地产项目，由摘牌单位负责建成各种规格不一的中小厂房并进行集中招商，虽然此种方式有利于培植中小工业企业发展，但是在签订出让合同时无法对其进行明确归类，也就无法对其控制指标进行监督。

四、推进工业用地节约集约利用的意见和建议

1．强化节约集约源头管理，多部门协调推进

土地资源是否集约、高效关键在于如何利用，而土地利用是一个系统工程，涉及面广，部门多，在部门协调与沟通管理方面既有多头管理又有管理空白区域，只有始终将土地利用的主要责任明确到各市、县、区政府，主要领导作为第一责任人，发改、经信、监察、财政、环保、房产、商务、审计、税务、金融等部门按照职责分工，在项目准入、规划审查、用地监管、税费征管、政策落实等方面承担各自责任。才能多部门协调配合，共同将有限的土地资源管理好，利用好。

2．广泛宣传各项用地控制指标，提高节约集约用地共识

《控制指标》能否掷地有声，落到实处，关键在于各级地方政府，在招商引资源头进行控制，在整体规划方面进行布控，在用地建设方面进行监督，各项指标的控制有赖于各级政府对《控制指标》的坚持和固守，需要广泛宣传，达成一致共识，避免未批先建、多批少见，同时要与政府主要领导多沟通，多汇报，彼此谅解，亲密配合。

3．逐步完善节约集约制度建设，提高集约用地程度

2014年国土资源部及湖北省国土资源厅均发布了节约集约用地方面的规章制度，要求提高工业项目投资强度，完善建设项目全程监控，加大国土部门集约用地的监督，但在地方执行层面仍然有困难，如何将省部委相关规章制度与地方相衔接，落实好各项节约集约用地政策，形成社会广泛共识，各部门共同参与是节约集约用地的重要方面，目前已经草拟了《鄂州市关于实行最严格的节约集约用地制度的通知》为后一阶段的管控监督下了制度基础，在执行方面仍需继续努力。