中国的财政预算制度改革

4.3　中国的财政预算制度改革

近年来，我国在预算制度方面进行了较大力度的改革，改革使我国的财政预算管理在一定程度上得到了优化。

一、部门预算改革

（一）部门预算改革的背景

部门预算就是指一个部门一本预算，各主管部门在所属单位上报的预算基础上，汇编本部门预算，经财政部门审核后报本级人大审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。

2000年以前我国没有编制部门预算。1999年6月，审计署代表国务院在九届全国人大常务委员会第十次会议所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计报告》，指出了中央预算管理中存在的几个问题，在社会上引起了很大反响。全国人大常委会要求财政部“要细化报送全国人大审查批准的预算草案内容，增强透明度”。

经多次认真研究，并吸收各方面意见，财政部于2000年9月下发《关于改进2000年中央预算编制的通知》，选择农业部、科技部、教育部、劳动与社会保障部四个部门，作为报送部门预算的试点单位，这标志部门预算改革的开始。2001年起，各地方也开始在一些部门试点编制部门预算。截至2002年初，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级财政全部实行部门预算，实行部门预算或正在进行部门预算试点的地（市）本级财政共269个，占地级区划数的81%，其中已实行部门预算的183个。

（二）编制部门预算制的意义

编制部门预算是发达国家和大多数发展中国家的通行做法，也是我国社会主义市场经济体制改革、建立公共财政框架的基本要求。

实行部门预算制以前，财政部门给各级人大提交的预算草案，是收入按类别、支出按功能编制的预算，由这个预算，人民代表从预算草案上看不到各个部门使用了多少财政资金，主要用于哪些项目、部门预算外资金规模有多大等，显然不利于人民代表进行审查和监督。编制部门预算，有利于人大代表以至审计部门和社会公众对财政预算的了解和监督，也有利于防止预算分配过程中的黑箱操作，阻止腐败。

推行部门预算后，财政部的内设机构和职能也相应重新设计，由预算司作为统一管理预算的部门，且基本做到一个部门归口财政部的一个业务司，这些新做法也有利于财政资金的统筹合理使用和效率的提高。

（三）部门预算的主要内容

实行部门预算改革后，各部门预算编制的预算要反映本部门所有的收入和支出，包括一般预算的收入和支出及基金预算的收入和支出；在部门一般预算中，又包括预算内收支和预算外收支。其中一般预算收入指部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入及其他收入等。一般预算支出主要指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金等，基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。

二、政府采购

政府采购制度是强化预算支出监管的重要手段，在发达的市场经济国家已有一二百年的历史。我国政府部门长期以来实行的是自行分散的采购，没有形成完整而统一的制度。但1990年代中期，政府采购改革试点工作在一些省市开始进行，并迅速在全国展开。

我国的政府采购首先是从上海市开始的，1995年上海市财政局开始政府采购制度的试点，对部分行政事业单位大额财政拨款的设备购置试行集中采购，1998年12月，上海市政府正式颁布《上海市政府采购管理办法》。深圳市从1997年开始对行政事业单位的各项公用物资的采购实行公开招标方式，凡用财政性资金（包括预算内、预算外、单位事业收入等）购置单台设备超过10万元的，除特殊物资外，一律以公开招标的方式进行。1998年10月，深圳市人大常委会审议通过了《深圳经济特区政府采购条例》，这是我国第一个关于政府采购的地方性法规。

政府采购制度的试点取得了显著的经济效益和社会效益。如上海市1999—2000年两年间累计采购总额37.38亿元，节约资金近3亿元。深圳市1997年1月通过招标对公务用车统一投保，节约财政保费20%，达400多万元^[3]。

各地开展的政府采购制度试点，是推行政府采购制度的有益尝试，但目前仍处于探索阶段。各地做法参差不齐，制度不健全，欠规范，不利于从根本上保证政府采购制度和原则的统一，有些地方对参与企业进行人为限制，甚至有利用政府采购手段进行地方保护的倾向。国家财政部于1999年4月出台的《政府采购管理暂行办法》，对全国开展政府采购工作起到了指导作用，但仍需进一步的细化和规范。

三、国库集中收付制度

（一）我国的国库集中收付制度改革概况

国库集中收付制度，简单地讲，就是按照国家预算级次，建立财政国库单一账户体系；所有财政性资金都纳入各级政府预算统一管理，收入直接缴入国库或在财政指定的商业银行开设的单一账户；所有财政性支出均由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者。

国库集中收付是公共预算执行的重要环节，是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付制度，美国、日本、英国、法国、加拿大等经合组织国家都实行了这一制度。

中国长期以来实行“分散支付”的国库管理制度、财政性资金的缴库和拨付，主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。由于各级财政、税务、海关及其他政府收费部门都自行设立众多的收入过渡账户，因此，除了一些单位按规定将所收入资金就地缴入国库，大多数情况下资金都要通过上述过渡账户；有的财政性资金还按行政隶属关系层层汇总到主管部门账户，再由主管部门缴入国库。

这种分散支付的国库管理制度的一个突出弊端是当财政部门按月、季度或按进度向预算单位拨款后，资金支出大权实际控制在预算单位手中，上级单位往往通过收入过渡账户“雁过拔毛”，资金被截留、挤占、挪用的问题时有发生，甚至诱发腐败。长期以来，资金层层拨付造成大量资金沉淀在预算单位，效率不高，财政可控制的现金流量也大为减少。

中国着手改革现行国库管理制度，最早是九届人大四次会议，当时通过的《国民经济和社会发展第十个五年纲要》中指出，要建立以国库单一账户为基础的现代国库集中收付制度。2001年3月国务院公布《财政国库管理制度改革试点方案》，当年，安徽、四川、福建、重庆、辽宁、黑龙江、江苏、山东、浙江等地都开始了国库集中支付制度改革试点。多数试点地区建立了省、市、县等不同级别的会计核算中心，取消市及各区、县下属行政单位的银行账户和出纳岗位，把政府直属各部门的预算内、外资金全部纳入会计核算中心，实行单一账户、集中支付；强化对工资发放、经费报销以及福利分配等所有预算内、外资金的统一核算和统一管理，实现了政府对财政资金，特别是预算外资金全方位、全过程的监管。2003年国库集中收付制度开始在全国范围内推行。

（二）国库集中收付制度的具体内容

国库单一账户体系是国库集中收付制度的基础，具体由五类账户集合组成：

1.由财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出，它是财政部门在中国人民银行设立的存款账户，是账户体系的基础。

2.财政部门在商业银行开设的零余额账户，并同时为预算单位开设零余额账户。通过零余额账户，以“财政直接支付”和“财政授权支付”两种方式，将财政资金直接支付到商品和劳务供应者。商业银行每天与财政部开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。

3.财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外收入和支出，并对预算外资金的日常收支进行清算。

4.小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算，在代理银行管理信息系统比较完善的情况下，此类账户也可以与预算单位零余额账户合并使用。

5.经国务院批准或授权财政部批准开设的专户。

在国库集中支付制度下，财政资金支付实行“财政直接支付”和“财政授权支付”两种方式。其中，工资支出、大额购买支出、转移支出实行财政直接支付方式；小额购买支出和零星支出实行财政授权支付方式。

财政直接支付，指按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。其程序如图3.7。

图3.7　财政直接支付程序

财政授权支付指根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。其程序如图3.8。

图3.8　财政授权支付程序

上述两种支付方式既有区别又有联系。从联系方面看，一是两种支付方式都是支付到最终的商品和劳务的供应商；二是两种支付方式都是采取与国库单一账户或预算外资金财政专户清算的方式，只有在预算单位支付行为实际发生时，财政资金才会从国库单一账户或预算外资金财政专户中流出。这两点也正是新制度与原有的“分散支付”方式的不同。从区别方面看，主要在于支付的主体不同，财政直接支付是由财政部门直接签发支付令，而财政授权支付是由预算单位自行签发支付令。