彩云之南财政预算改革展新颜

云南省财政厅　陈秋生

“十一五”时期，在云南省委、省政府的正确领导下，云南省财政厅按照“突出重点、循序渐进、务求实效”的原则，以提高资源的配置效率为目标，以实现预算管理的科学化、精细化、理性化、民主化为主线，以推动预算公开、透明为切入点，以编准、编实、编细部门预算为基础，深入推进全省的财政预算管理改革，云南省财政预算改革走在全国前列，得到了财政部的充分肯定。

一、构建和谐，彰显民生预算

五年来，省级财政认真按照建设“公共财政、民生财政、和谐财政、精细财政”的目标任务，严格遵循突出重点、统筹兼顾、分类实施、稳步推进的原则，牢固树立以人为本、促进和谐的公共财政理念，加快转变公共资源的分配思路与分配方法，积极采取存量调结构、增量优方向、增量带存量的预算编制方式，着力调整优化预算资源配置，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为财政预算工作的出发点和落脚点，着重关注民生、保障民生、改善民生、发展民生、提升民生，进一步增强为民理财的预算能力与水平。统计数据显示，“十一五”期间，云南省财政投向民生领域的资金，累计达 5126亿元，比“十五”期间增加3207亿元，增长1.67倍，财政民生投入占一般预算支出的比重为66.3%，民生投入年均递增28.2%，比一般预算支出增幅高1.7个百分点。而且，新增财政支出更加向公共卫生、义务教育、社会保障、公益文化、住房保障等民生事业倾斜，向农村、欠发达地区和边疆民族地区倾斜，向节能减排和生态文明建设倾斜，为加快建设幸福、和谐云南提供坚实的财力保障。仅2010年，云南省省本级年初预算新增财力28.1亿元，用于安排民生投入15.6亿元，就占新增财力的55.3%。其中：用于农林水事务支出为4.3亿元，占新增财力27.6%；用于教育的支出2.4亿元，占新增财力的15.3%；用于医疗卫生的支出8.7亿元，占新增财力55.8%。

同时，以切实规范收入分配为切入点，积极推进收入分配制度改革，及时规范公务员津贴补贴，不断提升离休、退休人员待遇保障水平；稳步推进事业单位收入分配制度改革，全面兑现义务教育学校教师绩效工资、公共卫生与基层卫生事业单位基础性绩效工资。2009年、2010年按政策，省对下补助义务教育学校教师绩效工资及公共卫生与基层卫生事业单位基础性绩效工资资金34.8亿元，全省收入分配日趋科学、规范、公平。

在着力保障重点支出的同时，省级财政坚定不移地贯彻落实中央和省委、省政府的各项重大决策部署，积极主动将严格控制行政成本与压缩“三公”消费作为预算编制的重中之重，有效控制了公务用车购置、会议、庆典、论坛、出国（境）考察、楼堂馆所建设等公用经费开支，有力保障了省委、省政府确定的重大项目资金需求。2010年，省级财政以落实效能政府四项制度为契机，积极牵头在全省实施行政成本控制制度，全省各级财政部门把行政成本控制摆上重要的议事日程，切实加强组织领导，成立工作机构，强化政策措施，行政成本控制工作取得了明显成效。

二、夯实基础，实行精细预算

五年来，省级财政以深化政府收支分类科目改革为契机，以科学、合理配置财政资源为出发点，以加大力度保障基本支出和切实提升项目预算编制效率为目标，以科学、精细编制部门预算为手段，与时俱进，齐心协力，进一步巩固与夯实预算编制基础。

（1）以建立省级预算单位基础信息数据库为基础，不断细化基本支出管理。五年来，省级财政积极自主研制开发了省级预算单位基础信息管理系统，及时对省级行政事业单位的人员、车辆、公用设备、办公用房等基本情况进行全面深入核实，做到切实弄清情况、真正摸清家底。2010年，在全国率先启动省级预算单位基础信息动态管理，省级各部门正式按月申报基础信息变更数据，及时更新预算单位基础数据库，适时掌握动态调整预算，全年共计动态更新了省级预算单位18070辆车、26.1万名人员的基础信息，并且，正式启动了35.9万名大中专院校学生的实名制管理。基础信息库中的信息都详细到每一个人、每一辆车、每一位学生、每一部电梯，而且这些信息间还有相互验证、审核的功能，提升了入库信息的真实性、准确性、完整性、可信度。

（2）积极建立并不断完善基本支出定员定额标准体系。省级财政紧密结合实际，严格按照省级行政单位所承担的职能，积极将省级行政部门划分为五大机关、民主党派、党务部门、综合部门、公检法司部门等8种类型，并按照单位职能、规模等情况，科学、合理地确定各单位的公用经费定额标准。与此同时，及时出台了以差旅费、交通费、物业管理费为代表的实物定额标准；深入开展了行政单位定额体系专项课题研究，积极提出了采用综合系数调整基准定额的标准核定模型，并且正在组织分步实施。五年来，省级部门预算定额标准在经过不断改进完善后，省级部门的基本支出已经由单一、粗放的切块管理方式，加快向以实物量量化标准，并结合当年物价水平据实编制的方向转变，有效形成了一套完整的、与省本级部门预算管理相适应的基本支出定员定额标准体系，有力保障了单位履行职能的经费需求，最大限度地避免了单位间经费保障苦乐不均的现象。

（3）努力探索建立项目支出标准体系。五年来，省级财政从加强部门项目支出预算的规范性入手，本着由简到繁、由易到难、分类推进、逐步实施的原则，积极开展项目支出定额标准研究，及时提出了档案馆、图书馆运行维护费和各类《证件》印制费等三类项目支出参考定额标准，并对省级部门的办公楼修缮工程、办公网络运行和省级运动会等项目支出预算定额标准进行系统研究，为科学、合理、精细安排部门项目预算打下基础。

（4）以建立省本级预算项目数据库为基础，着力完善项目预算管理。五年来，通过健全完善项目数据库，顺利实现了对项目论证、申报、审核、立项、滚动管理等方面的自动控制，并逐步向项目预算的执行和绩效评价方面延伸，促使预算单位更加注重项目储备和项目论证，不断增强项目预算编制的前瞻性，有效改变了长期以来先有预算后有项目，或虽有项目但项目不细、不实的问题，大大提升了项目支出预算的科学性。

三、推进公开，打造阳光预算

（1）积极建立预算编审集体审核决策制度。在2007年尝试建立预算编审委员会工作机制的基础上，2009年，省级财政正式启动省级预算编审委员会集体审核决策的制度，由厅预算编审委员会负责研究并表决年初的预算编制方案，与此同时，积极主动邀请省人大、纪检监察、审计以及部分预算单位现场指导、旁听，这一措施进一步规范了民主审议部门预算的程序，使预算编制向科学化、民主化迈出了实质性步伐，财政资金分配更加科学、民主、理性、公平、公正、公开和透明。

（2）大力推进预算公开透明。2009年，选择12个省级部门开展了部门预算内部公示试点，在取得试点经验后，2011年，按照《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（财预［2010］31号）的要求，及时对全省财政预算向社会公开精心部署，省级所有部门预算要全部向社会公开。同时，结合实际，借鉴和学习香港预算公开的形式，认真组织编写了云南省2010年阳光财政公众读本，以漫画和讲故事的方法，解读了2010年政府预算。并于2011年3月15日，在省财政厅政务服务中心、昆明火车站、昆明市各大公路客运站，正式向全省公民免费发放《阳光财政公民读本》，一次性发放读本共3600册，随后又陆续向全省各地免费发放10.2万册，受到人大代表和社会公众的广泛好评。

四、改革创新，推行责任预算

在编制2011年部门预算时，认真按照“夯实基础、简化程序、规模总控、权责对等、民主决策”的原则，结合实际，与时俱进地创新编制方法，努力提升预算编制的质量。

（1）鉴于当前的中央经济工作会议，以及省委、省政府一系列事关下一年度工作部署的重大会议，一般都是在年底才能召开的实际，省级财政适当推迟了省级部门的预算布置时间，以便各部门更能准确把握下一年的工作重点，扎实做好项目储备和申报的各项前期工作，切实提高年初预算的准确性、完整性与执行力。

（2）按照提高效率、简化程序的原则，及时改进完善了“二上二下”编制预算的传统方法。在综合分析各种因素和科学测算省本级可用财力的基础上，由省级财政合理确定各部门年初预算的总控数。总控数由基准控制数和增量控制数两部分组成。其中，基准控制数由上年年初预算加上年中追加预算数，以及省委、省政府已经确定的下一年度新增重点项目支出，再剔除一次性和到期项目支出构成。增量控制部分，在充分考虑各部门履职需要和重点工作的基础上，统筹新增财力合理安排。各部门在总控制数内，严格按照省委、省政府的重大决策及本部门正常的履职需求，科学、准确地编报项目预算，进一步增强部门年度预算编制和部门年度工作计划的契合度，大大提升了部门项目预算编制的质量与效率。

（3）省财政厅及时召开预算编审委员会会议，认真听取厅内各相关处室有关2011年省本级增量财力控制数的申报依据和陈述理由，并采取记名投票的方式，由预算编审委员会各位委员，对省本级各分口部门2011年的新增项目预算数额进行民主票决，切实保证下一年度的预算项目资金安排公正、公开、透明。