中国的财政预算制度

4.2　中国的财政预算制度

一、预算形式

《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。我国于1992年开始采用复式预算的预算形式，但具体形式并不稳定。1990年代初政府编制的预算为经常预算和建设预算；而从1990年代中后期开始政府则不再明确地编制复式预算，而以一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支取而代之。很显然，无论是将政府预算编成经常预算和建设预算，还是将政府预算概括为一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支，都至少在形式上与前述法规的界定差别很大，而且在这些收支中社会保障性收支都未得到应有的反映。而且，复式预算应按照性质的不同划分预算收支，但一般预算收支和基金预算收支，性质上相互雷同，区分的界限模糊不清。

因此，当前我国的预算形式亟待规范，改革的方向应是按照预算法实施条例的要求，将复式预算分编成公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和政府债务预算。其中公共预算反映除社会保障外的一切消费性预算收支；国有资产经营预算包括来自国有资产的预算收入和形成国有资产的所有预算支出；债务预算的收入则为当年政府债务收入，这些收入除用于还本付息外，余额构成国有资产经营预算的一个收入来源。

二、预算内容

如前所述，完整性是国家财政预算应具备的一个基本特征。但从目前我国国家财政预算所反映的内容看，预算收支范围明显过于狭窄。1996年以来，各级政府在加强预算外资金管理方面做了大量工作，2000年实施的部门预算改革方案规定，将预算外资金纳入部门预算，但仍有部分政府收费、国有资产收益和其他政府控制的资金处于预算管理之外。

为了使政府预算发挥应有的监督和调控功能，扩大预算收支范围，规范预算内容是必由之路。为此应采取的措施包括把社会保障收支、国有资产经营收支纳入预算管理，以及将大量以收费形式获取的收入纳入政府预算当中去。

三、预算编制方法

目前我国预算的编制基本上采用基数法，此法的优点是简单易行，但因施行基数法的实质是编制增量预算，因此其不足显而易见。

（1）它易于形成支出刚性，不利于预算支出总量与结构的调整；

（2）它往往使各预算单位过于重视基数，而较少考虑资金使用效益；

（3）基数法一般难以准确反映预算单位对经费的实际需求，在实际执行中可能导致追加预算支出，从而软化了预算约束。

显然，为了根本上克服这些弊端，应实行零基预算，具体地可采取绩效预算的方式。目前，我国已有一些地方在进行零基预算的试点，但由于零基预算编制的复杂性，广泛推广零基预算将是一项十分艰巨的任务。

四、预算监督

目前我国预算监督的主体主要是同级人大及其常务委员会以及各级审计机关。但人大的监督有专业水平不足的缺憾，而审计机关亦属政府部门，其独立性难以保证。这使我国的预算监督相当薄弱。

为了加强预算监督，一方面应强化人大监督制度，改现有的预算质询为定期检查制度，甚至配备人员设立专门的机构实施预算监督；一方面可考虑使审计机关隶属同级人大，以减少其依法行政中受到的阻挠。

从长远看，加强预算监督的一个必要条件是促使政府预算更为透明，使媒体、公众和专门的预算监督机关相互配合，共同实施预算监督。