战后日本的行政改革与首相权限的强化

王　蕾

自1952年重获主权至今，日本进行过三次大规模的行政改革，分别发生在20世纪60年代、80年代和90年代至21世纪初。前两次改革分别以第一和第二次临时行政调查会为先导，发生在池田内阁和中曾根内阁时期，第三次改革则主要在桥本内阁展开。综观历次改革，尽管中心与重点各有不同，但每一次都不免涉及强化内阁或首相权限的问题。尤其20世纪80年代以来的两次改革，更以强化首相权限及其支持机制，为改革核心。同时，改革的结果也使得战后日本的行政体制呈现出首相领导权与首相官邸日益强化的总体趋势。本文欲梳理战后日本历次行政改革中与强化首相权限的相关情况，并结合战前和战后日本政治体制的特点，来谈一谈对这个问题的理解。

一、“第一临调”与强化首相权限问题的提出

战后日本政府将“行政改革”提上议事日程是从1962年池田（勇人）内阁时期设置第一次临时行政调查会（简称“第一临调”，1962.2—1964.9）开始的。针对日本经济进入高速增长后产生的行政问题，以及新的行政管理需要，“第一临调”的答申报告提出了多项改革建议，包括：强化内阁的机能、改革中央省厅、改革共管事务、分配行政事务、整顿行政许可事务、撤并行政机构、改革公司公团等、改革首都行政、区域广泛的行政改革、青少年行政改革、消费者行政改革、科学技术行政改革、预算·会计改革、确保行政公正的程序、公务员改革等。^[1]尽管第一临调的建议中没有直接提到强化首相权限，但是，却将“强化内阁机能”问题作为第一项改革建议提出，同时，还将“加强必要的综合调整及其功能”，当做行政改革六大重点之一。^[2]在日本的行政体制中，由于宪法规定首相为内阁之首，有组阁和任免阁僚的权力；中央行政以省厅制展开，并以内阁协调。因此，强化内阁机能和加强综合调整机能，均与首相权限强化有密切的关联。

“第一临调”报告中还提出了“强化内阁机能”的具体措施，包括设置专门的内阁府；在内阁设立预算局以确立内阁在预算编制中的主导权以及设置总务厅等，并建议内阁府由内阁官房、法制局、经济企划厅、科学技术厅与新设的总务厅与综合开发厅构成，“通过内阁府有效推进综合调整，以保持行政的统一性”。同时，在“改革中央省厅”的建议项中还提出，应排除立法部门（国会）的制约，广泛承认行政部门对内部组织的编成自主。

“第一临调”推动了战后日本第一次大规模的行政改革，其答申报告所提出的各项建议，也成为此后历次行政改革的指导方针，被誉为“行政改革的圣经”^[3]。尽管在这一轮的改革中报告有关强化内阁权限和综合调节机能的建议并未实施，但是，对相关问题的强调，却显示出日本政府对强化内阁与首相权能的强烈关心，以及对这个问题全面整体的考虑。

二、“中曾根行革”与首相支持机制的强化

尽管“第一临调”在20世纪60年代就提出了强化内阁权限的行政改革建议，但是，直到20世纪80年代的中曾根（康弘）内阁，才将强化首相权限的举措正式纳入行政改革之中。

20世纪80年代中曾根内阁行政改革的前奏是1981年铃木（善幸）内阁设立的第二次临时行政调查会（简称“第二临调”）。由于设立“第二临调”的建议是由时任行政管理厅长官的中曾根康弘提出，具体工作也由其直接领导，因此，在其1982年11月出任首相后，“第二临调”的各项政策建议，也成为“中曾根行革”的直接指导方针。

与“第一临调”相比，“第二临调”的特点是将“应对变化”和“确保综合性”作为行政改革的基本目标。在强化首相权限的相关问题上，“第二临调”继承了“第一临调”报告所提出的强化内阁机能和加强综合调整机能的课题，除提出强化内阁综合管理和综合企划功能的综合性建议外，还提出了充实内阁与首相辅佐机制的具体措施。“第二临调”建议在总理府设置综合管理厅（暂定名称），一元化管理行政机关的人事·组织·定员；充实各省层面综合调整功能，以便同内阁层面的综合调整相互补充，综合调整的方法包括通过预算调整、计划调整、人事组织调整等。^[4]在“第二临调”《有关行政改革第三次答申》（1982年7月）中还专门提出，为保持行政的整合性、系统性，有必要强化内阁与首相的领导，并为此充实辅佐·助言机能；充实具体辅佐机构的具体方策，包括改革官房副长官与总理大臣秘书官定员固定的现行制度，使其灵活机动，并广求人才，推进处理机制的灵活性。同时，为谋求兼跨数省厅政策课题的迅速处理，“第二临调”还建议设置无任所大臣、活用关系阁僚会议等。^[5]

以“第二临调”报告为基础，中曾根内阁展开了新一轮的行政改革。^[6]在强化内阁和首相权限问题上，“中曾根行革”主要从以下方面展开。

（一）提高内阁对行政组织内部编成自主权

对是否应当广泛承认行政部门对内部组织编成自主的问题，日本在1948年制定《国家行政组织法》时便有很大争议，分歧主要是应确定哪一级国家行政组织的设置与所掌事务为法律事项，哪一级为政令事项。考虑到民主监管，当时决定省厅内官房、局与部的设置、改废及其所掌事务的范围，都必须由各省厅设置法即由法律规定。换言之，各省厅变更官房、局、部的设置时，必须修改设置法，并将设置法改正案送交国会审议。对此，20世纪60年代“第一临调”以行政部门的反对为由，在答申报告中建议应承认行政部门对行政组织编成更大的自主权，将省厅内官房与局等内部部局的设置改由政令规定。此后，从佐藤（荣作）内阁到田中（角荣）内阁，政府在1971、1972、1973连续3年均向国会提出相关议案，但均未进入实质审议便因在野党反对成为废案。在野党反对的理由是，该项改正会“侵害立法权，削弱（立法）对行政的民主监督机能”^[7]。

中曾根内阁基于1982年7月的“第二临调”第3次答申的建议^[8]，于1983年11月再次向国会提出包含了上述内容的国家行政组织法改正案。此次，在内阁与执政党的强力运作下，该法案于1983年12月在国会获得通过而生效，使战后长期有关行政组织编成争议的悬案划上了休止符。根据改正后的《国家行政组织法》，过去作为法律事项的官房·局·部等的新设与改废，变为政令事项，省厅等行政组织对自身内部组织编成的自主扩大了。^[9]以此为契机，以运输、邮政二省为首，包括农水、厚生、文部、外务、建设、劳动等在内的中央各省都对其内部组织进行了重新整编。

（二）设立总务厅

1984年7月，中曾根内阁根据“第二临调”第3次答申有关设置“综合管理厅”的建议，以及1983年7月自民党行财政调查会会长桥本龙太郎关于设置总务厅建议的“桥本试案”，撤销了行政管理厅，将其原有机构与总理府本府的人事局、恩给局、统计局等机构合并，组成新的总务厅。新的总务厅除继承了行政管理厅监督各行政机关业务工作的基本职能外^[10]，还通过每年度接受各省厅提出的机构·定员改正要求，让下属的行政管理局审查，对行政机构进行管理统制。由于总务厅的机构·定员审查，与每年度的预算编成联动，并与大藏省的预算编成同期进行，其设立在一定程度上实现了对行政机构组织·定员·人事的一元化管理的目标，强化了内阁和首相对行政机构的综合管理。

（三）设立安全保障会议

1985年7月，临时行政改革推进审议会^[11]向内阁提出了“综合调整机能的充实方策”的建议，包括：（1）为应对经济摩擦等跨各省厅的对外问题，应当谋求强化内阁官房机能；（2）为应对紧急事态的发生，应当改组国防会议，设置安全保障会议。据此，1986年1月，中曾根内阁向第104届国会提案上程了《安全保障会议设置法》。

相对于国防会议^[12]，安全保障会议在以下3方面有了重要的变化：1.作为内阁总理大臣应该咨询的事项，在“国防相关重要事项”之外，加上了“对重大紧急事态对处相关重要事项”；2.内阁官房长官与国家公安委员会委员长成为会议的正式议员^[13]；3.事务局自总理府移到内阁官房等。^[14]1986年7月1日，安全保障会议正式设立。该机制的设立，强化了军备管理动员同国家内政、外交事务的关联，也强化了内阁对国家安全保障政策的决策与综合管理机制。

（四）改革内阁官房体制

在谋求安全保障会议设置法成立的同时，中曾根内阁通过改正内阁官房组织令（政令），对内阁官房体制和内阁危机管理体制进行了改革。

此前，日本的内阁官房是由内阁审议室、内阁调查室、内阁广报室以及内阁参事官室等四室构成。^[15]除负责整理阁议事项和其他内阁庶务的参事官室之外，核心是负责就与阁议相关重要事项及行政各部门统一保持进行综合调整的审议室，负责收集调查重要情报的调查室和负责统一政府各部广报宣传的广报室等三室，因此，一般称之为“3室体制”。1986年7月，在内阁官房长官后藤田正晴的支持下，中曾根将内阁审议室分成了内政、外政和安全保障审议室等三室，并将其原有的综合调整功能分割开来，与内政相关事项划归内政，与对外关系相关事项划归外政，与国家安全保障相关事项则由安全保障审议室分管^[16]，即将原有的“3室体制”改革为“5室体制”。为使各室能够直接就各自政策课题支持首相决策，各室均配备局长级室长，并大幅充实、强化了人员配置。同时，为强化内阁对情报的综合管理，还将内阁调查室改名为内阁情报调查室，并以情报调查室为中心，建立了汇集外务省、警察厅、防卫厅等各部门的情报收集机关的“联合情报会议”（日语为“合同情报会议”）机制。各省在这一时期的内部改革也与此联动、呼应。如外务省就将情报部门独立出来，设立了专门的情报调查局。

改革内阁官房体制的目的，是通过强化内阁的支持机制，强化内阁和内阁总理大臣的综合调整、综合管理以及决策能力。为此，中曾根还提高了首相秘书官的地位。过去各省厅（外务、大藏、通产、防卫）送至官邸的，都是课长级的秘书官，为了让官邸对各省厅的指挥监督更为有效，中曾根决定选用各省即将成为局长、且可能成为事务次官的官僚来担任首相秘书官。此外，中曾根还想引入“内阁参与制”，在首相周边安置有识者与智者充当“参与”，以充实官邸，发挥智囊建议作用。但这一设想未能实现。^[17]

总体上，中曾根内阁从提高内阁对行政组织编成的自主，强化内阁对行政机构及内政、外交、安全事务的综合管理，以及强化内阁和首相支持机制等方面入手，强化了内阁权限，也在制度上整备了首相发挥行政综合调整机能的基础。不过，尽管“中曾根行革”在强化首相和内阁权限上迈出了一大步，但是，在作为改革者的中曾根康弘心目中，内阁和首相都应更加强有力，并期待实现“总统型首相”。为此，中曾根甚至提倡“首相公选”，以使首相的权力基础直接诉诸于主权者国民。当时，新藤宗幸曾将“中曾根行革”建立的首相辅佐机制，称之为“首相的官僚制”，并预言内阁统制会朝向高度集权方向转变。^[18]

三、“桥本行革”、新世纪中央省厅重编与首相领导权的强化

20世纪90年代的“桥本行革”将“中曾根行革”展开的强化首相权限的改革又大大推进了一步。

正如20世纪60年代、80年代的改革分别起始于“第一临调”和“第二临调”，20世纪90年代的改革也以第二次桥本龙太郎内阁于1996年11月设立的行政改革会议（简称“行革会议”）为先导。^[19]1997年12月，“行革会议”最终报告提出，为重新构筑21世纪日本的国家形态，行政改革应包括强化内阁机能、重编中央省厅以及缩减行政机能与行政的透明等内容，即1.为确立政治的领导权，实现战略性、综合性，强化内阁机能；2.为在战略上着眼于未来，实现新省厅的编成与省厅数的减半；3.以对邮政三事业的改革与独立行政法人的创设为行政减量和提高行政效率改革的支柱。^[20]基于此报告，桥本内阁迅速以阁议决定了以推进向面向21世纪国家新体制转变的“行政改革计划”，着手展开了大规模行政改革。^[21]

在“桥本行革”所展开的上述三方面改革中，吸引眼球的最大亮点是号称“省厅减半”的中央省厅重编。重编重点在于：1.将总理府、冲绳开发厅和经济企划厅重组为内阁府；2.将大藏省改为财务省，并将其原有的金融行政业务改由作为内阁府外局的金融厅接管；3.将运输省、国土厅、北海道开发厅和建设省合并为国土交通省；4.将总务厅、自治省和邮政省合并，升格为总务省；5.将通产省与厚生省有关环保的业务与环境厅合并，升格为环境省；6.将文部省和科学技术厅合并为文部科技省。

重编后，日本中央政府从1府22省厅变成了1府12省厅，官房·局数从127个减少到96个，课·室数从1166个减少到995个。^[22]战后自1960年自治厅升格改组成为自治省后，日本中央政府在省级行政组织上就没有发生过变化，“桥本行革”对行政机构进行如此彻底的改造，是战后以来头一次。

尽管如此，此次改革在确立政治的领导权，强化内阁机能，强化首相权限等方面的力度，更为巨大，不仅一举建立了自“第一临调”就提出的内阁府，同时也从多方面大大强化了首相及其支持机制的权限，重塑了以内阁、尤其是首相为核心的政府统制机制。

桥本行革有关强化首相领导权及其支持机制改革的具体作为主要在以下方面。

第一，明确了首相在阁议的发议权。

将过去《内阁法》第4条第2项的“阁议，由内阁总理大臣主宰之”，改为：“阁议，由内阁总理大臣主宰之。在此场合，内阁总理大臣能够就内阁重要政策相关基本方针及其他案件发议”。在这里所说的“内阁重要政策相关基本方针”，根据内阁的正式见解，是指对外政策与安全保障政策的基本方针、行政与财政运营的基本方针、经济总体运营及预算编成的基本方针，以及行政机关的组织与人事的基本方针等等。换言之，首相可以在阁议中提议讨论上述国家重要政策，并发挥“主宰”的作用。

第二，明确了内阁官房的政策立案机能。

对《内阁法》第12条规定的内阁官房的权限进行了扩大修改，将原有的就“有关内阁的重要政策”有“企划与综合调整”权限，改为具有“企划、立案与综合调整”权限，明确了内阁官房的立案机能^[23]；同时还进一步明确，内阁官房“企划、立案与综合调整”的对象，不仅是“有关阁议的重要事项”，还包括扩大的“有关内阁重要政策的基本方针”以及“为了行政各部施策统一所必要者”。强化后的内阁官房成为辅助内阁和首相的政策企划、立案机关，并负责国政的综合调整，具有对国政的最高和最终调整权限，同时，还执掌安全保障、经济等基本政策，负责危机管理与广报宣传管理等。^[24]

第三，将总理府改革为内阁府，并以强化对首相的政策支持为核心，重建其内部体制。

新内阁府的构成包括经济财政咨问会议、综合科学技术会议、中央防灾会议、男女共同参划会议等四大会议机制，并设立若干特命担当大臣，如经济财政担当大臣、金融担当大臣、冲绳及北方担当大臣等，以扩大首相对财政预算、国家经济财政运营、科学技术政策等重要行政问题的直接参与。新建的内阁府作为扩大首相直接参与政策决定的辅佐机制，目标是成为直接支持内阁和总理大臣行政和政策决定的智囊机构，成为延伸与扩大的内阁官房。

第四，进一步充实首相的高参班子。

继1998年内阁官房改革设立危机管理监（1名，副长官级）、增设1名政务副长官之后，又在2001年省厅重编中增设了内阁官房副长官辅（3名）、内阁广报官（1名）、内阁情报官（1名），并将首相辅佐官的定数从3名增加到5名，将过去定员为5名的首相秘书官，改为定员人数可以根据必要而增加。同时，还通过设立经济财政咨问会议等四大会议机制，扩大了首相直接从民间任用专门人才。

第五，扩大了内阁官房和内阁总理大臣对人事任命的权限。

首相人事任命权的扩大，首先体现在对待命担当大臣及副大臣、大臣政务官的任命上，首相人事权因政治任命职大增而得以扩大。其次，首相、内阁官房、内阁府直接任用民间人才的制度得以建立和明确。如内阁府四大重要政策会议机制中都确立了民间议员的比例。此外，还新建了人事检讨会议，强化了官邸对各省高级官僚人事的掌控。人事检讨会议由内阁官房长官与3名副长官组成，对各省厅的人事，增加了各省局级以上职位的任命需要有人事检讨会议和阁议同意的规定，改变了过去内阁总理大臣和官邸无法参与各省组织内部编成的旧例。

第六，导入副大臣和大臣政务官制度。

过去，作为政治任命职的政务次官是为强化大臣对各省厅的领导而设，与事务次官平行各省。但是，由于对权限的规定不明确，政务次官在实际行政中不参与政策制定，只是起到在各种会议中代大臣致辞的作用，被讽刺为“盲肠”。此次改革废除了政务次官，导入副大臣和大臣政务官制，不仅在各府省厅增设了22名副大臣和26名大臣政务官，共增设48个政治任命职；还在《国家行政组织法》中明确规定了副大臣和大臣政务官的权限：副大臣受大臣之命企划政策、处理政务，并在大臣不在时代行职务；大臣政务官负责参与特定政策的企划和政务的处理；副大臣的职位在事务次官之上。同时，此次改革还特别废除了行政官僚作为“政府委员”的国会答辩制，以提高大臣对所辖业务的实际管理能力。为实现“政治主导”而导入副大臣、大臣政务官制度，体现出强化以首相统率之下的“政治”家对“行政”机构领导，通过大臣与副大臣、大臣政务官联手，指挥监督官僚组织体制的新的行政机制特征。

不唯如此，“桥本行革”中其他方面的改革也是对强化首相领导权的相应支持。例如，在中央省厅重组的过程中内阁府、总务省的组建和大藏省权限的削减。这三个机构的变化与首相领导权的强化直接相关。内阁府的组建自不用说。就大藏省改革为财务省而言，过去，大藏省主管国家财政和金融，并实际掌握着国家预算的编制权限。改革后的财务省不仅失去了对金融行政的监管权，而且国家预算编成方针和经济财政基本政策的决定，都成为首相“主宰”之下内阁府经济财政咨问会议的检讨项目，而合并总务厅、自治省和邮政省，建立权力巨大的总务省，也显然与强化对国家中枢管理机能的目标一致。^[25]

总体上，在强化首相权限方面，“桥本行革”通过建立内阁府，重组中央省厅，充实强化内阁官房，扩大首相与官邸的权限，引入副大臣和大臣政务官制度等各项改革措施，大大强化了首相及其支持机制的权限，强化了首相对综合性与战略性政策的判断决策能力及其灵活性，以及首相和以首相为代表的“政治”对行政各部门的指挥与控制。

四、战后行政的调适与首相权限的强化

应当如何来认识战后以来日本在行政改革过程中首相权限强化以及“桥本行革”建立的新体制的意义呢？这里我想从三个方面来作说明。

（一）战后行政体制的调适与“最大动员”

首先应当指出的是，为发挥最高决策机构（者）指挥监督与综合管理作用而强化其权能，是出于行政管理本身的需要，任何国家在行政改革中皆会重视之，并将其作为提高行政效率的有效方法。但这并不是唯一的方法。因为并非所有国家都会寻求这样的方法。日本之所以在战后行政改革中屡屡将这个问题提出，并在改革中一步步强化，我以为，更应当从历史、政治文化及其行政特点中去寻找答案。

这里需要关注的是，日本在战前和战后政治制度的变化。二战前日本是帝国，政治制度建立在天皇主权并总揽一切大权的所谓“国体”根本的基础之上，二战后日本政治制度则以国民主权和三权分立为基本原则，制度基础发生了根本性转变。由于政治制度转变是通过美国占领军对日本的民主化非军事化改造方式完成的，即短期内由外力强制完成，因而，战后新制度与日本传统统治理念与方式、政治文化以及时代需求等的调适，是日本政府在行政中必须面对的重要问题。同时还须看到，由于战后美军没有在摧毁旧政权的基础上重建日本的新制度，在新制度运转出现问题时，战前延续而来的日本政府会很自然地从传统的行政经验中去寻求良方。

村松岐夫在其《日本的行政》中曾指出，自近代以来，日本行政就有追求能率与效率，实现最大动员的基本特点。^[26]为了实现最大动员，战前日本所采取的是借助最高权力者的权威与权力，来进行行政部门间综合协调的方法。具体来看，在明治维新后，日本建立了以天皇制为核心，天皇总揽一切大权的制度。尽管这一制度下的政治和军事部门在有关权力的协调上存在问题，表现出军政背离的二元构造，但是，国家行政却在“天皇总揽一切大权”根本原则上得到统一。该制度极为有效地实现了对行政资源的最大动员，并在近代以来日本的“海外雄飞”过程中发挥了积极作用。

战后日本中央政府行政采取的是省厅制管理方式，即由各省厅负责国家某一方面的行政事务，而由内阁进行协调。内阁通过“阁议”运营，决定国家政策事项。阁议运营有三项原则，即合议制原则、首相主宰原则和所辖原则。合议制原则即集体负责制，源于《日本国宪法》第66条内阁对国会负“连带责任”，在实际运营中，则采取所谓“满员一致”即任何事案均须得到全体阁僚一致同意的方式。在合议制原则下，“首相主宰”和“省厅所辖”是对立统一的关系：一方面，由于行政事务的专门性，各省厅对所辖的行政事务拥有事实上的决定权，另一方面，首相通过对各省大臣的任命以及在阁议上的“主宰”对省厅行政进行控制。“阁议三原则”作为惯例一直运营至今。

由于有战前的历史经验，日本政府在面临通过行政综合调整，实现最大动员时，自然会寻求通过最高权力机构的调节，来实现对行政资源的有效统一管理与分配，实现最大动员。不过，就战后体制而言，虽然《日本国宪法》明确规定首相为“内阁之长”，赋予了首相组织、统领内阁的广泛权限，使其与战前首相受枢密院的牵制，仅为“阁僚中的首班”，无法发挥行政决断权的状况有根本的不同，但是，由于在行政实际运营中采取分业管理的省厅制，各省厅对所管范围内的行政事务拥有决定权；而且，作为国家最高决策机关的“阁议”又是以“阁议三原则”的惯例运营，“首相主宰”要受“省厅所辖”原则的牵制，全体一致的表决方式会令有歧异的事案搁止，首相往往难以发挥“主宰”的作用，尤其在省厅之间有利害冲突以及就重大问题产生矛盾分歧时。再加上平衡派阀的政治考虑和首相的个人政治能力等主观因素，首相的“主宰”作用往往因人因时而有很大差异。

因此，现实的需要加之历史的经验，使得强化“首相主宰”，强化内阁对行政整体的综合调整机能，成为战后行政改革中为提高行政效率，实现行政资源最大动员的首要考虑。

（二）目标的既定性与改革的连续性

从上文对日本行政改革的梳理中可以看到，日本政府强化首相权限的改革呈现出目标既定性和改革连续性的特点。改革并非一蹴而就，而在摸索中推进，经历了长达半个世纪的漫长过程。

强化首相权限及其支持机制的问题，早在20世纪60年代开始行政改革的“第一临调”时期便提出来了，此后该问题便成为历次行政改革的既定重要内容。

日本政府强化首相权能改革的真正开始，是20世纪80年代的“中曾根行革”。当时，通过扩大行政机构对内部组织编成的自主和设立总务厅，强化了首相对行政组织与定员的综合管理能力；通过建立内阁官房的“5室体制”，强化了首相对行政部门和政策的综合管理调整能力。

但是，就建立一种以首相发挥行政综合调整机能和核心领导作用为基础的制度机制而言，许多问题在“中曾根行革”中都没有得到实际解决。例如，尽管设立了总务厅，强化了对行政机构组织与定员的管理，但预算编制权很大程度上还由大藏省掌控，内阁干预的余地很小；尽管建立了安全保障会议，充实了作为事务局的内阁官房安全保障室，但很多人对这样的体制能否有效确保国家安全，仍有存疑；而且，尽管改革了内阁官房体制，充实了首相和内阁的辅佐机制和综合调整能力，但首相在内阁官房的支持下能否发挥对行政部门和政策的统率作用，仍然在很大程度上取决于首相个人的政治手腕和能力。后一点，从中曾根（康弘）和海部（俊树）、村山（富市）内阁作为的比较中可以看到。同时，该机制还被认为缺乏灵活性，且不足以应对行政事务日益扩充的要求。等等这样的问题，在1993年的“政治大爆炸”中都被提出来，自然也都成为被称为“改革时代”的行政改革需要面对的重要课题。

20世纪90年代后期展开的“桥本行革”集大成地实现了自“第一临调”以来日本政府在历次行政改革审议中提出的有关强化首相权限的各项建议。首先，一举建立了内阁府，将首相的支持体制从内阁官房扩大到了内阁府；其次，通过对内阁官房权限的强化、对内阁府组织体系的改造以及对旧省厅的改革重编，使首相得以在内阁官房和内阁府的支持下，行使对重要政策决策和综合调整的权限以及对预算编成的权限，首相对行政的指挥命令权也由此得以强化；最后，还通过大规模的政治任命、官邸人员的充实以及人事检讨会议机制的创设，提高了首相的人事任命权。

在“行革会议”进行有关首相对行政各部指挥监督权问题的讨论时，还曾有人提出应修改《内阁法》第6条“内阁总理大臣，根据在阁议上所决定的方针，指挥监督行政各部”，去掉此条文中“在阁议上……”的限定文字，以使得首相对行政各部的指挥监督权一般性地法制化。这项提议虽然未能实施，但实际上，通过明确规定首相的阁议发议权，强化内阁官房权限，将内阁官房定义为内阁之下“最高且最终”的综合调整机关等相关措施，改革已经实现了扩大首相对行政各部指挥监督权的既定目标。

纵观战后日本行政改革的历史，可以看到，强化首相权限的目标是分步骤实现的。在“第一临调”所建议的16项改革事项中，设置总务厅、内部部局的编成权转归政令、行政程序法的制定等，在20世纪80年代的“中曾根行革”实现；而设置内阁府、确立内阁在编制预算中的主导权、规划部门与实施部门相分离、合理分配国家与地方公共团体事务、废除一般公务员的政府委员制等提议，则直到20世纪90年代的“桥本行革”中才得以完成。

对于日本政府在相关改革上表现出的这种步步推进的谨慎态度，除了日本人自身的行事风格外，还可以从两方面理解。一来体制建立后需要有一个行政调适的过程，问题的发现和解决都需要有一定的时间周期；二来战后政治体制包含了盟国对日本民主化非军事化制度改造的要求，强化首相权限有走向集权主义的可能，过快大规模实施很容易引起人们对日本复辟旧制度的想象空间。因而，直到20世纪80年代日本才在宣布要对“战后政治总决算”的前提下开始进行相关改革。在20世纪80年代和20世纪90年代日本诉诸变革的重要理由分别是：作为经济大国的日本应努力成为“国际国家”和冷战体制崩溃后日本要承担起更多的国际责任。

（三）日本走向何处

总体上，尽管“桥本行革”没有变更省厅的组织、权能等仍然由设置法规定，即通过立法部门（国会）的参与·承认而确立省厅存在的基本原则，没有将对行政组织的组织编成权付诸首相，但是，政府最高决策体制和权力重心都发生了重要改变。表现在：一、通过内阁府的建立和内阁官房的强化，将首相官邸变成了名副其实的超越各省厅、具有横向综合政策调整与行政机能的司令部，使过去日本中央省厅“自下而上”的政策决定机制，尤其在重大政策决策上呈现出强力的“自上而下”的新面貌；二、内阁制度运营的“阁议三原则”中长期以来“所辖原则”与“首相主宰原则”在“合议制原则”下相互制衡的惯例，一边倒地呈现出“首相主宰”全面占据上风，凌驾于“所辖原则”之上的新面貌。

这样的转换，无论如改革者所说，是顺应时代所要求的行政需要也好，还是从历史的连续性来看，是战后以来日本保守政治家们的不变追求也好，都意味着在此后的21世纪里，日本的行政方式与20世纪后半期相比，将会有巨大的改观。如果说在战后的那半个世纪里，日本行政的特色是重视省厅、重视官僚制在行政中发挥的作用的话^[27]，那么，对政官关系的各种检讨、对官僚制铺天盖地的批判以及各种制度疲劳、制度缺陷的论调，都昭示着在今后的日本政治决策中，“政治主导”、“首相主导”、“官邸主导”，将成为新的时代风景线。

新体制在小泉（纯一郎）内阁时期得到了历练。2001年入主霞关的小泉首相在其当政的6年期间，开始运用以首相为议长的内阁府经济财政咨问会议来编制每年度的财政预算以及国家经济财政基本政策，改变了长期以来由大藏省编制政府财政预算的惯例。这一做法在安倍（晋三）、福田（康夫）、麻生（太郎）内阁都得以延续。小泉内阁还在首相官邸的主导下，强力开展了被视为改革禁区的邮政民营化改革，并利用美国的“911”恐怖袭击事件之机，迅速推进了在国内外均视为敏感问题的有事关联诸法案的通过。作为首相，小泉表现出了战后日本少有的强有力个人形象。尽管不乏个人能力与魅力的因素，但不能不指出，非主流中小派阀出身的小泉，其内阁之所以格外强有力，有首相权力强化制度变更的前提条件作支撑。

“桥本行革”强化首相权限的改革可以说是在对整个行政体制全面反省、改造的基础上全面展开的。桥本时代开启的也不单纯是行政改革，还包括了财政构造、经济构造、社会保障、教育以及地方分权等相关领域的改革（即所谓“六大改革”），涉及到国家政治经济社会的方方面面。改革的目标，是为了创建21世纪日本的国家形态（“この国の力たち”）。日本学者将这次改革与明治维新、战后占领时期的改革相提并论，称之为“第三次改革”，由此可见日本政府进行改革的勇气决心和改革所展开的力度。

正因为“桥本行革”以创建21世纪日本的国家形态为目标，其所建立的具有上述特征的新世纪日本国家行政体制，对于日本今后的国家发展走向，意义相当重大。当我们将战前和战后的日本行政史作为一个连续的过程，并在战后的行政改革历程中梳理出强化首相权限的基本脉络时，对于20世纪90年代以来日本国内舆论称“桥本行革”是向腐朽官僚制开战的几乎一边倒的宣传颂扬之辞，就不能不慎重对待。因为强化首相权限虽然可以实现行政的综合管理和资源的有效配置，提高行政的能率与效率，却会产生权力过度集中的弊害，为民主的发展带来负面影响。日本历史上不乏这种先例，并曾给日本国家和亚洲邻国带来深重灾难。

当然，战后的政治体制已与战前有了根本的不同，不能简单地将战后日本一步步强化首相权限，归结为与战前相同的国家主义情愫。不过，新藤宗幸在《讲义现代日本的行政》的结论中的一段话，却是值得玩味和深思。他说：“战后日本的行政体制，并不是针对政策争点在以精英式对应和民主式对应的竞争为基轴的舞台上建立起来的，而是以精英式应对为基础建立的。而且，这样的精英在战后近代化过程中，是将‘对国家的忠勤’和‘使命的完成’作为行为规范，由他们所划定的政策开发和政策执行的圈圈，仅仅只是将战前以来的制度规范裹上了民主的外衣而已。”^[28]尽管这样的结论可能会有失偏颇，但是，在改革中把握相应的“度”，使国家保持良性发展，避免重蹈历史覆辙，是日本政府在一味强化首相权限的行政改革中应该更加重视的问题。

（作者：南开大学日本研究院副教授）

【注释】

[1]［日］增岛俊之著、熊达云等译：《日本行政改革的理论与实践》，天津社会科学院出版社2005年10月版，第7—10页。

[2]“第一临调”报告建议改革的重点为：（1）加强必要的综合调整及其功能；（2）彻底实现行政的民主化；（3）抑制行政的过度膨胀与消除行政事务偏重中央的现象；（4）推进行政过程中的合理化并提高其效能；（5）根据新的行政需要制定政策；（6）提高公务员的热情。

[3]［日］阿部齐等著：《概说现代日本的政治》，东京大学出版会1997年版，第93页。

[4]“第二临调”在铃木内阁时期提出过3份答申报告，主要内容是不增税下健全政府财政以及行政合理化，许认可制度的整理、“三公社”民营化，国土厅、北海道开发厅、冲绳开发厅合并，调整直接税与间接税比例等。中曾根内阁成立后，“第二临调”又于1983年2月和3月提出两份答申报告，内容是建议设置行政改革委员会，和减少政府开支、对政府补助金、特殊法人及各省厅地方下属机构进行整顿等，因此，行政的合理化与对行政机构的整顿，也是其重要内容。由于1973年第一次石油危机以后，为了解决通货膨胀与失业问题，政府发行大量赤字公债，使政府陷入财政危机，“第二临调”的建议有浓厚的应对政府财政危机的色彩。

[5]［日］山口二郎：《行政学丛书6内阁制度》，东京大学出版会2007年版，第160页。

[6]在中曾根在任的5年期间（1982.11—1987.11），一方面以英国撒切尔夫人的“小政府”理论为指导理念，进行了“三公社”（指日本国有铁道、日本电信电话公社和日本专门公社）民营化改革；另一方面，则在内阁官房长官后藤田正晴的支持下，着手强化内阁权能和首相支持机制，充实官邸。

[7]［日］西尾胜、村松岐夫：《讲座行政学4政策与管理》，有斐阁1995年版，第10—12页。

[8]临时行政调查会《有关行政改革第三次答申》2章5“行政组织的自律机能的强化（1）基本的考虑”。

[9]此次《国家行政组织法》修改后，官房·局·部的编成成为政令事项，但省厅自身的权限及所掌事务仍然是法律事项，且防卫厅内辅佐长官的内部组织及所掌事务也是法律事项。同时，为了抑制行政机构的膨胀，还将府·省·大臣厅官房与局设置的法定最高限度数规定为128个（即法律改正当时的总数），作为总量抑制的手段，且内部组织的改废也必须向国会报告。

[10]行政管理厅设立于1948年7月1日，权限包括：研究、制定一般行政的基本制度；综合调整各行政机关的机构、人员定员及建立必要的管理制度；审查和决定是否新设或撤销某一行政机关，并决定是否增减某一行政机关的工作人员；研究有关统计和统计制度的完善并促使提高工作效率；监督各行政机关业务，并对接受某些国家机关委托事务的公共团体业务实施情况进行监督等（《行政管理厅设置法》（1948年7月1日））。

[11]“第二临调”在1983年3月解散后，作为其后续机构，从1983年7月至1993年10月期间，日本政府又设置了三次、每次为3年期的临时行政改革推进审议会（简称“行革审”）。

[12]国防会议设置于1954年日本创建自卫队之时。当时是根据《防卫厅设置法》，作为内阁就与国防相关重要事项的审议机关。《防卫厅设置法》规定，内阁总理大臣必须就：1、国防基本方针；2、防卫计划大纲；3、防卫计划关联产业等的调整计划大纲；4、防卫出动的可否；5、其他内阁总理大臣认为必要的与国防相关的重要事项等，向国防会议咨询。国防会议的议长为内阁总理大臣，议员包括副总理、外务大臣、大藏大臣、防卫厅长官、以及经济企划厅长官等国家要员。根据1956年通过的“国防会议的构成等相关法律”，1957年又设置了作为总理府的附属机关的国防会议事务局。国防会议建立后所做出的重要决定包括“国防基本方针”（1957）以及各次防卫力整备计划、“防卫计划大纲”、“中期防卫力整备计划”等（防卫计划自1958年开始，大约5年制定一次）。

[13]安全保障会议以内阁总理大臣为议长，由外务大臣、大藏大臣、内阁官房长官、国家公安委员会委员长、防卫厅长官、经济企划厅长官等构成，必要时相关大臣、自卫队统合幕僚会议议长亦出席。

[14]国防会议时期，议长认为必要时，可以在国防会议的通常会议之外随时召开国防会议成员的座谈会，讨论有关国防问题。同时，国防会议在讨论议案时，如果认为必要可以召开由有关各省的事务次官、官房副长官、国防会议事务局长组成的干事会，以调整各省厅的意见，协助国防会议成员开展工作。安全保障会议延续了这些惯例。

[15]内阁审议室、参事官室、调查室设立于1957年岸（信介）内阁时期，广报室设立于1973年的田中（角荣）内阁时期。

[16]安全保障室的前身是原国防会议事务局。

[17]［日］信田智人：《官邸外交——政治领导权的方向》（以下称《官邸外交》），朝日新闻社2004年版，第132—133页。

[18]［日］新藤宗幸：《行政改革与现代政治》，岩波书店1986年版，第103—104页。

[19]行政改革会议（1996.11—1997.12）由桥本龙太郎首相自任会长，成员包括：总务厅长官武藤嘉文、首相辅佐官水野清、经团联会长丰田章一郎、日本劳动组合联合会长芦田甚之助、东京大学名誉教授有马朗人、上智大学教授猪口邦子等财界学界的有识者。由于行政改革的对象包括省厅官僚制本身，因此会议排除了所谓官僚和官僚出身者的参与。“行革会议”在1997年9月提出中间报告，12月提出最终报告。

[20]［日］中央省厅改革研究会编集：《中央省厅再编》，行政，2001年版，第390—392页。

[21]1998年6月，国会通过了内阁提出的《中央省厅等改革基本法》，该法规定在2001年1月开始实施新的中央省厅体制的框架。此后，桥本内阁将内阁法部分改正法、内阁府设置法、国家行政组织法部分改正法、新省设置法（10部）、邮政事业厅设置法、独立行政法人通则法等17部法律作为一个法律向国会提出，1997年7月，作为一揽子法的《中央省厅等改革关联法》成立。其后，1999年12月又通过一揽子的省厅改革施行关联法。伴随着府省厅的整顿重编，对包括省厅改革关系法施行法、独立行政法人的个别法在内，到2000年7月为止，政府总共对大约1300个法律进行了规定的整备。2001年1月6日，重编后的新中央行政机制正式开始运行（新藤宗幸《讲义现代日本的行政》，第181—182页）。此外，由于经济政策的失败，导致自民党在1998年底的参议院选举中失败，桥本内阁引咎辞职。1999年1月继任的小渊（惠三）内阁以及其后的森（喜朗）内阁都继续了桥本改革的方针，至2001年1月，完成了对中央省厅体制大规模重编。由于这次改革是以桥本时期的改革为先导，其基本方针也在桥本时期确立，所以，在本文中将这一系列改革都通称为“桥本行革”。

[22]府省厅内组织机构的减少，是采取增设分掌职和总括整理职的方式来解决的。各府省厅相应增设了16个局长级的分掌职，课长级的分掌职·总括整理职也从231个增加到318个。参阅冈田彰《省厅再编及其要点》，收录于日本行政学会编《年报行政研究41桥本行革的检证》（2006年5月，第33页）。

[23]“立案”在官僚用语中的意思是“制定法律案”。［日］信田智人：《官邸外交》，第35页。

[24]行政改革会议在最终报告中将内阁官房定位为“就国政上的重要事项，不分领域、层次，作为内阁最高且最终的调整场所”，同时还规定，“内阁官房，应该由内阁总理大臣直接选择（政治任用）的工作人员展开基本运营。为此，应确立从行政内外登录优秀人才的规则。此外，即便就从各省厅派来的官员，也要消除对派出机构固定化与各省定例人事的依存。……与此相应，灵活管理内阁官房的定数，根据必要，按照内阁总理大臣的自由裁量来任用相当数量的内阁审议官”（新藤宗幸：《讲义现代日本的行政》，第195页）。在2000年5月30日的阁议决定《政策调整体制运用指针》中，对内阁官房权限最终明确作了规定，称内阁官房具有展开“战略的和主导的”政策的权限，并将内阁官房定义为在内阁之下“最高且最终”的综合调整机关，明文规定内阁官房在政策调整上位于各省厅之上位（信田智人：《官邸外交》，第35—36页）。

[25]［日］新藤宗幸：《讲义现代日本的行政》，第187页。

[26]村松岐夫在《日本的行政——活动型官僚制的变貌》（日本中央公论社1998年3月第7版）第一章中以“最大动员体制”为题，提出上述观点，并在全书中从多个角度阐述了日本的行政体制是最大动员体制的基本特点。

[27]这种观点以查默斯·约翰逊考察日本行政体制的著作《通产省与日本的奇迹》为代表。

[28]［日］新藤宗幸：《讲义现代日本的行政》，第214—215页。