文化行政改革的动力及途径

二、文化行政改革的动力及途径

（一）文化体制改革的内容

当今世界，科学技术的日新月异，社会变化的不断加快，无疑对政府的作用提出了新要求。无论是西方发达国家，还是发展中国家，行政改革包括文化行政改革都成为其政府革新的重要内容。文化行政的发展在相当程度上是与行政改革相伴相随的，行政改革是文化行政发展的动力与途径。行政改革一般是指行政系统，包括文化行政系统在组织体系、运作功能等方面进行的变革，以使行政系统适应变化的环境。

1.文化行政系统的功能创新

文化行政系统的功能创新表现为其职能的转变，由过去的划桨转变为掌舵。具体表现在：

（1）文化生产职能的创新。按照新制度学派的国家理论，政府也像企业一样，即从纳税人手中获得收入，然后去生产社会产品。不过政府的特殊性表现在：其经营方式、所生产的产品以及消费者的付款方式都与一般企业不同。从经营方式来讲，政府具有高度的垄断性。从生产的产品来看，主要是满足于公共消费，比如传输文化产品的网络、卫星通信等。这些公共文化产品大多具有强制消费的性质，每个人，不管其是否上网，也不管其是否愿意看电视，只要政府生产了这类产品，就得接受它。此外这类产品具有不可排他性，即任何一个公民在消费使用这类产品的时候，不能排除他人的消费和使用。从消费者的付款方式来看，也大都具有强制性，这是因为消费和使用这些公共产品，通常总是在事先以缴纳税收的方式付费的，而税收则是带有强制性的。文化行政部门从事文化产品生产的特点告诉我们，政府在规范市场经济中生产私人消费品显然是无效率的，政府生产行为的垄断性和交换过程中的非自愿性将彻底毁坏市场，从而导致社会资源的低效甚至错误配置。为此，必须在政府和企业之间进行职能的分工，由政府来生产私人企业所不愿生产或不能生产的公共产品，由企业来生产政府所不能生产的私人消费品，同时将市场中的竞争机制引入到政府生产领域中来。根据这一理论，对正在向市场经济体制转轨的我国来说，政府首先要从充满竞争的微观生产领域中退出，从事公共产品的生产。政府生产公共产品的过程本质上是一个政府财政的过程，因此转换政府的生产职能，实际上就是要把政府从传统计划经济体制下的投资与经营主体转变为市场经济体制下的财政主体。就文化行政部门而言，其职能创新应该是从现在无所不包的职能定位转变为公共文化产品的生产和公共文化服务提高的职能定位。

（2）文化调控职能的创新。市场经济是一种需要政府从宏观上对其加以调控的法制经济。只有适应发展所需要的政治体系与行政体系存在，才能保证市场经济的有效运行，防止市场经济的失灵。政府对市场经济进行宏观调控的职能是：第一，实现市场经济体系与社会政治、行政和文化体系的结合，创造市场经济得以运行的经济制度和政治、文化条件；第二，生产市场经济正常运行的所必不可少的公共产品，包括公共文化产品，以求得社会经济和文化资源在公共产品与私人产品生产之间的均衡配置；第三，纠正市场失灵的现象，保持市场经济的有效运转与国民经济（包括文化经济）的稳定增长。由于中国长期处于计划经济体制下，政府执行的并非是以上各项调控职能，而是抑制市场、限制私人企业发展的调控职能。因此，这种职能的创新主要表现在，从对微观经济主体（企业和个人）的直接行政控制，转变为对市场与整个国民经济活动进行宏观上的间接调控。就文化行政部门而言，其职能创新是从对文化经济的直接掌控转到对文化市场和文化产业的宏观调控。

（3）把企业管理准则引入文化行政部门。第一，把“掌舵”与“划桨”分开。成功的组织管理特别是企业管理，总是把高层管理与具体操作分开，因为这样就可以使高层管理者能够集中精力进行决策和指导。否则，决策者就会被具体的操作任务分散精力，从而使得其基本的决策无法顺利进行。这一企业管理准则运用到文化行政部门，就是要文化行政部门把“掌舵”的决策和作为“划桨”的服务事务分开，以便使得文化行政部门决策能力和服务效率都可以得到提高。第二，把竞争机制注入文化行政，迫使国有经营性文化组织对公众的需求做出反应，有助于提高这些组织的服务意识和服务效率。第三，节约文化行政支出。一般而言，行政机关的行政行为动机是膨胀机构的支出，而企业的行为动机则是尽可能地减少和节约投资支出。如果文化行政机关的领导者成为精明的管理者，就应当允许各部门分享预算结余、用作个人奖励，来激励工作人员的工作积极性和责任心。

2.文化行政系统的结构改革

组织结构是指组织系统各个部门的构成方式。就文化行政组织系统而言，它是国家文化行政组织内部的权责关系、分工协作方式、职权职能划分、机构设置与岗位设置等综合的表现。结构改革涉及到政府结构与规模的改革，是行政改革中最为复杂的改革。组织结构方面的改革是行政改革的一个主要内容，其基本形式就是机构改革和机构调整，包括组织重组、自上而下分权、私有化改革和规模适度化改革。

（1）组织重构主要是指如何在行政机关内部合理调整机构设置、划分职权和职能范围。组织重构的形式一般有三种情况：分设或增设内部机构；合并减少内部机构；原有的内部机构数目不变，改变其隶属关系或对某些职能加以调整。我国的文化行政组织也处于不断的重构过程中，总的发展路径是分分合合和合合分分，但由于其特殊性，在目前普遍为适应市场经济体制而进行的大部制构建的过程中，文化行政职能改革反而处于相对平静的状态。

（2）自上而下的分权，即合理调整权力结构。这里主要指中央政府和地方政府之间的权责关系的配置，是把中央政府的职能转移到地方政府以及非政府组织中去。分权的好处在于，可以提高行政效率、提高行政人员包括文化行政人员接触公众与获取信息的机会，从而可以更好地增强责任感。

（3）私有化改革。私有化就是将先前的公共职能与服务交由私营组织去运作。这是西方行政改革的一个重要趋势。在这新型模式中，公共服务将以出租合同的形式，由富有冒险精神和企业家创新精神的私营组织来提供。大力精简的公共机构成为一个授权者，而不是一个供给者，其职能浓缩为确定和监督合同的进行。这个模式对我国文化体制改革有一定的参考价值。

（4）与私有化紧密相连的改革是压缩政府规模和规模适度化。这一改革始终处于经济现实和政治理想的冲突之中。这一改革近20年以来在西方进行的尤为激烈。我国的行政机构也进行了类似的改革，但是始终没有走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。文化行政机构也是在精简中膨胀，在膨胀中精简，但目前仍然处于一种体系庞大、分工过细、职能交叉、成本太高的状态。

3.文化行政制度创新

一般而言，行政制度的创新是行政改革中最为核心的组成部分。它与政治制度、经济制度的改革相联系，是整个社会变革的组成部分，比单纯的行政系统功能和结构方面的改革具有更深远的社会影响。制度方面变革本身涵盖了行政系统的功能和结构方面的变革，它把这两个方面的改革有机地结合在一起，通过变革旧的制度方式推动这两个方面的改革，并以建立新制度的方式保持和巩固改革成果。

（1）政府决策体系的创新。世界各国有效的政府都具有一些普遍性的特点，即中央拥有制定经济、文化的宏观与战略决策的强大能力；政府各机构之间存在进行授权、约束和决策辩论等机制；政府同外部的利益相关者存在相互沟通的制度化联系渠道。这表现为政府决策的透明度和可信度，并鼓励信息反馈。然而，在相当多的发展中国家，政府的决策体制恰恰缺少这些特点，造成政府行政决策能力薄弱与缺乏有效的行政监督机构。这就要求变革行政价值观，即实现从价值理念向工具理念的转变，在这个转变的基础上克服自身的缺陷，提高行政能力；同时进行决策体制的创新，即要求行政系统能对变化的环境作出迅速反应，并使行政系统不出现大的失误。

（2）完善政府公务员制度。公务员是政府事务包括文化事务的直接承担者，他们在相当程度上决定着政府活动的状况，完善公务员的管理是我国公务员制度面临的一个基本问题。尽管我国行政系统已经完成了干部到公务员身份的转换，但由于种种原因，在相当程度上还是保留了与新体制相左的运作方式和手段，此外，新体制本身还有许多方面需要加以完善，这是转型期中国行政发展的制度改革和创新的一个重要课题。

（3）制度创新还涉及其他方方面面的内容，它是由于改革过程中持续的制度供给不足而引发的。与结构、功能方面的变革不同，制度方面的改革必须以立法的形式进行。旧体制的改变、调整与废除，新体制的建立，必须有严格的法律规定和法律程序作保障。在行政制度的创新与改革过程中，执政党、国家立法机关等外力作用和影响显得更为突出。虽然政府系统既是制度的供给者与创新者，又是制度的执行者，但是政府在行政制度的改革与创新方面仍然受到比进行结构改革和功能改革更多的限制与制约。制度创新的目标是提高效率、扩大民主、增进公平；它是对权力和利益关系的调整，是为行政发展创造有利的外部环境，调整行政组织内部的结构关系，建立健全的行政组织与运行的规则体系。^[1]以上这些问题既是整个行政体系面临的问题，当然也是文化行政体系所面临的问题。

（二）文化体制改革的制约与推动因素

文化行政发展的路径依赖是文化体制改革。在改革与发展的历程中既有动力又有阻力。也就是说，无论是西方发达国家还是发展中国家，其文化行政发展都有其客观的动力系统。

从阻力方面来看，任何行政改革在某种程度上都是一种利益分配和再分配的过程，文化体制改革也不例外，因而都会受到来自各个方面的阻力的影响，这一阻力可以从文化行政系统外部制约和内部制约两个方面加以考察。

首先是外部制约因素。从发展中国家看，一是市场经济发展的不完善性的制约。一般而言，要建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，合理界定政府的职能范围。要实现这样的目标，重要的前提条件是市场在资源配置中的基础性作用的发挥以及市场机制的完善。然而在发展中国家，这种市场的基础性作用还不够，行政权力在资源配置中还发挥着重要作用，在某些方面政府通过严格的市场准入制度，包括文化市场准入制度，来限制私人资本的进入，以保护某些国有垄断企业的发展，因此，它严重制约了政府能力和行政包括文化行政的发展速度。二是改革配套程度的制约。行政组织是整个上层建筑体制中一个分系统，文化行政是这个分系统里的一个小系统，但这个小系统和分系统又是经济基础与上层建筑的结合部。它的变革必须与政治制度和经济制度的改革相配套、相适应，否则任何一个方面改革的滞后都会影响整个社会文化改革与发展的进程，其直接的表现必然是各种矛盾在不同系统之间或系统的不同层级之间上下、左右移动。

其次是内部制约因素。政府及公务员是这一制约和阻力的主要来源。行政改革的一个悖论是：政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被改革的对象和客体。这就形成了改革的主体与客体的两位一体。因而行政改革在很大程度上是一种基于外部压力的、被动的改革，当改革涉及政府及其一些成员的既得利益的时候，行政改革包括文化体制改革的内在阻力就会产生并得以强化。具体表现在：

（1）既存制度方面的制约。既存制度往往有很大的惯性。一方面这种巨大的惯性能使一种行政体系生存下去，并保持稳定的生命力；然而另一方面，它又是一种巨大的保守力量。它的稳定性使得行政系统在接受动力刺激时保持着一种半隔离的状态，而不是直接承受发展力量的冲击。因此，行政系统在体制上自然就具有一种阻挠行政发展的惰性力量，表现为传统体制、传统程序、传统习惯、传统观念给行政体系带来的各种内耗、推诿、纠缠、扯皮、“文山会海”、政出多门、机构重叠以及各种繁文缛节等。

（2）行政工作人员的制约。行政人员是国家行政权力的载体，而利益又是权力的伴生物。某些行政人员因自身的既得利益，必然会滋生经济人的行为，并且行政人员属于社会中权力和利益的既得者阶层，任何危及他们既得利益的发展，都会遭致他们的抵制和反抗。具体表现在：作为行政发展的对立面，直接对抗和阻挠行政发展；为维护既得利益固有关系而反对发展，表现为因循守旧、不思进取、墨守成规等；不懂得发展的意义和目标，认识模糊、态度暧昧；怀疑行政发展的改革者的责任心和能力，对发展持怀疑态度。

（3）行政价值的制约。行政价值作为行政系统和行政行为存在的理想状态的稳定信念，是整个行政系统的灵魂。行政价值体现着对行政行为的认同，决定了行政功能及其内在构造。然后在行政发展过程中，由于行政价值的偏向和意识观念的落后所带来的损害，往往不可避免。尽管这种损害并不是主观上蓄意要阻拦行政发展，而是由于凭主观意志办事，不顾发展的客观规律，或超过现实环境所能给予的条件和可能承受的压力盲目地提倡行政发展，但是这种损害是客观存在的，因而阻碍了正常的行政发展。

从动力方面来看，这种力量来源于对改革行政系统现状的需求。所以行政改革的动力是指决策者和行政领导采取措施，实现行政发展的力量。它是一种客观需要或潜在的利益。就像自然界中任何事物都存在着新陈代谢一样，行政系统也存在着新旧更替、不断发展的过程。在行政系统和行政环境之间始终保持着一种动态平衡，这种平衡的维系力量也就是行政发展与外部环境之间的相互适应。在不同的国家，行政改革与发展的动力因素因其国情不同而有所差别，但也有其共性。

（1）文化体制改革的外部动力。外部动力来自行政系统与环境的互动，环境中的政治、经济和文化因素往往是推动文化体制改革的力量。政治因素同行政有着最为密切的关系，因而政治发展对行政发展的影响也最为直接。政治制度的变革与发展必然导致行政制度的相应变化。专制政体与民主政体下的行政体系显然是不同的，当宪法的修改涉及行政体系时，行政体系必然随之发生变化。经济因素也是和行政联系很紧的因素。经济制度的变化必然导致行政制度的变革。经济政策的变化会对行政体系提出不同的要求，一定的经济状况需要有与之相适应的行政制度。经济的发展也必然伴随着行政的发展。文化因素也是一个重要的影响因素。任何一个行政体系的结构形式、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、价值观念和态度等，都直接和间接地受到文化的影响和制约。

（2）文化行政发展的内部动力。内部动力主要来自行政体系本身的自主发展规律，即行政体系本身的一种自然生长的趋势。首先是新技术的推动。对行政发展起到直接推动的是信息技术。信息技术在行政系统的广泛运用，显示出它的辉煌前景。行政信息技术的普遍运用，一方面减少了人的手工劳动，必然会使机构和人员减少，因而降低了行政的成本；另一方面带来了一系列新的行政管理模式和组织方式，从而极大地提高了行政效率，并影响到决策者和执行者之间的关系，增加了行政管理的经济效能。其次是行政系统内部改革者的推动。行政系统内部一些有使命感和责任感的人，往往是行政改革和发展的中坚力量，对行政改革和行政发展起一种推动作用。他们虽在利益集团之中，但是并非是既得利益分子，因而对行政变革有一种自觉，正是这种变革的自觉促使他们负起对国家和民众的责任推动改革。在自上而下的改革和发展中，这些人的作用特别难能可贵。再次是行政系统工作人员的利益要求。每一个行政人员都是具有各自利益需要的经济人，因而也具有各种利益的需求。这种利益需求既有较低层次的生理需求，也有较高层次的升迁、荣誉、自我实现的需要。这就要求行政人员以努力工作来获得自身利益需求的满足，因而行政人员在行政改革和发展中具有两重性，即既可能受既得利益的束缚，成为改革的阻力，也可能为了自我实现的需要，而成为改革的内在驱动力之一。

只有当改革的动力超过其阻力的时候，发展才有可能产生。毋庸置疑，在推动行政发展的诸多因素中，经济因素是表现最为强劲的动力。改革通常都能在经济领域中找到它的动因，而政治支持是最直接的原因，对改革的形成、确定和实施是不可或缺的。领导行政改革的机构必须依靠执政党或执政集团，并获其参与和支持，才能推动行政改革的进一步发展^[2]。