首页 百科知识 联盟的管理

联盟的管理

时间:2022-09-01 百科知识 版权反馈
【摘要】:第二个问题是合同管理经常被认为是机械的。一家坐落在犹他州的公司和加州州立大学系统签订了合同,接手有关大学系统管理的信息技术操作。在这一协议中,学生的记录、财务文件和其他一些主要的管理信息储存在了犹他州的电脑里,加州大学的行政人员如有需要可以查询。即便就过程的管制方面来说,也会存在问题,尤其是在公共管理者对承包商监控不力的情况下。第三是对公共管理者的教育问题。

联盟的管理

尽管这些合同谈判和起草的因素对合同管理来说非常重要,但是这只是管理政府——承包商工作关系这一过程的一个开始。在运作阶段已有一些东西存在。一个问题在于,对某些人来说,合同管理就是审计和控制。虽然这是合同管理中很重要的一部分,但仅仅是一部分而已。

第二个问题是合同管理经常被认为是机械的。正如本章开头曾经引用过的SWAT团队报告的一段话指出的:与投标过程相比,人们通常不怎么看重合同管理,对此投入的资源也不多。事实上,一些规模较小的政府机构和辖区很少关注合同的管理,除非出了问题。在一些情况下,这些合同在执行过程中看上去更像是资助而非合同。受赠组织受到资助之后,他们做的事情很少受到监督,只需在工作完成时汇报一下,或到资助在结项或更新合同时提供财务报表就可以了。

合同管理的第三个问题有一个在合同运作的大多数时间里起作用、并对公共管理来说是非常重要的因素,即当前的合同管理会怎样影响将来为公众做个好交易的机会。好的合同管理在于建立和维持一种积极有效的工作关系,这种关系可以保证在合同运作中为公众做个好交易,而不仅仅停留在投标人的选择和合同起草上。事实上,一些参与到重要服务或者设计和确立合同的政府机构甚至在开始进入合同运作阶段时并不去建立团队。合同不是去产生一种警察和强盗的心理,这种心理把政府和承包组织的关系看作是对抗性的关系,是建立在消极假设基础上的关系。确切地说,问题在于建立和维持一种有效地提供服务的运作,它着眼于向那些想在合同中获得好处的民众提供优质服务。

公共管理者在致力于关注积极一面的同时,他们也必须保持对合同运作的监督。即便参与合同的政府机构试图与承包商维持一种亲密的工作关系,它也必须使自己和公众避免一种——或者人们看上去是一种——假装亲密的会损害公共利益的关系。比如,究竟应该让政府人员和承包商处在一起使得他们可以监控承包商的活动,还是让他们远离承包商从而避免与承包商过分熟悉带来的危险,这确实是一个问题。

恰当的合同管理是一个挑战,它日益成为公共管理的一个重要方面,这部分是因为政府现在用新的合同方法来提供新的服务。比如,对于很多人来说感到非常惊讶的一件事,就是国家公园服务局和一个研发公司就黄石公园的生物探矿项目签订了合同。在这一合同里,迪佛沙集团允诺每年支付政府大约两万美元,以及每年5%到10%公司利用公园微生物体开发(特别是在温泉、间歇泉和泥坑中的微生物开发)制造的产品的提成10。虽然公司没有获得对有机体的专有权,但是合同确实保护它有资格获得任何发现的专利权和版权。华盛顿特区现在正与洛克希德·马丁集团签订合同,准备给他们的警察巡逻车装上可以自动拍摄超速汽车照片的照相机,拍摄的照片然后就经处理成为交通违章的罚单。一家坐落在犹他州的公司和加州州立大学系统签订了合同,接手有关大学系统管理的信息技术操作。在这一协议中,学生的记录、财务文件和其他一些主要的管理信息储存在了犹他州的电脑里,加州大学的行政人员如有需要可以查询。另一个公司签下了一份关于一个州的文官人事管理职能的合同。宾夕法尼亚州和一个专门评估失业补偿要求的公司签订了合同;这个公司又依次和其他公司签订合同,让它们对这样的补偿要求做各种审查。不少政府部门和一些私人公司或者一些其他州或县的政府签订合同,提供有关罪犯教养的设施和计划。

政府管理合同的能力

这些挑战和冲突意味着(其他姑且不论),对城市政府或其他政府机构来说,为了履行它们在运作阶段的职责,它们必须具有管理其合同的能力。这一点不言自明,但在现实中,很少(即便有的话)政府部门声称它们具有足够的、受过良好训练的合同管理能力,尤其不是那种狭义上的合同管理能力。

这项能力的培养至少涉及四个方面。第一是需要为合同管理确立预算。很少政府机构会有意识地、充分地为合同管理所需资源作预算。事实上,除了一些规模巨大的合同运作,几乎看不到为合同管理作预算。作为一个市或政府机构来说,考虑进入一个新的或者扩大的合同运作来检验现有的预算,以便决定这些预算是否正确地提出了合同管理的特别需要,这一点是很自然的。

合同管理是一种劳动、信息和技术密集的活动。人们至少要对“合同管理的需要在何种程度上与实质性的项目需要相冲突”有一个清楚的认识。合同管理运作的开支和预算过程可以使人们知道,与直接提供服务相比,合同外包可以净节省多少。正如美国总审计署指出的:在不知道政府的实际成本以及直接提供的服务的实际成本的情况下,要知道一个特定的合同是否节省钱是不可能的。如果管理成本和支付给承包商的成本比政府直接提供服务来得高的话,那么就有必要问一下这个棘手的问题——能够从这样的合同管理中得到什么?当然,还会提出一些有关效益和经济的问题。其中一个问题就是,不去资助和维持一种坚实的合同管理基础,在合同早期可能不会产生严重的后果,但在后期可能会使问题变得明显和严重。

第二,存在着这样一个有问题的假设,即合同运作的很多甚至大部分成本可以转移到承包商名下。在一些例子中,有些人打着自我管制的旗号,通过要求承包商多加汇报,从而避免在一些机构或地方政府中建立更多的基础。当然,增加汇报意味着增加成本,也意味着承包商可能放弃投标或者用更多的钱来抵消成本。增加汇报也会把一些小的非营利的承包商赶出合同过程,因为它们可能缺乏准备大量复杂的顺从性报告的能力,而且会担心反复核对这些报告会带来的审计规模和负担。

自我管制这一想法——即承包商雇用的人员的质量控制可以应付合同管理的任务——假设,当所需要的是一种仔细而非过多干预的管理时,管理所涉活动只不过是一种管制活动而已。即便就过程的管制方面来说,也会存在问题,尤其是在公共管理者对承包商监控不力的情况下。

第三是对公共管理者的教育问题。《国家绩效评估》对合同外包的研究认识到一种培训需要,正如早期多数研究指出的那样。然而,这种培训针对的不仅仅是一些具体的签约官员(他们被认为是合同劳动力的一部分)。如果把政府合同外包的数量和范围与直接提供服务相比,就会非常惊讶地发现,几乎没有哪一个公共管理项目和公共政策项目的负责人在大谈特谈是否私有化以外还能说些什么。我们不仅需要对如何管理合同本身进行教育,而且也要对管理合同的公共部门管理者提供教育。

合同管理所需的又一方面的教育涉及政府间跨辖区的协议。一个新上任的公共管理者不知道他所在的组织有哪些此类协议是很常见的。在涉及雇用中的性别歧视、监狱中的违宪状况以及学校的非法政策诸如此类的问题时,一些法律条款就会介入。尽管这些是法院的指令,但是这些协议具有合同的性质,因而具有强制力。对于组织中一些新的管理者来说,了解本单位的合同属哪种类型、其地位如何、它们要承担什么责任、是否及何时期满或需要再考虑等是非常重要的。

第四,需要招聘、培训和留住公共部门中一些高质量的公共管理者。雇用和留住合格的和有经验的合同管理者是要花钱的,他们的培训和发展会耗费大笔资金。他们必然会有一些吸引私人部门雇主的技巧,后者会设法通过提供可观的薪水把他们从政府部门挖走。他们一般能娴熟地运用包括计算机、软件和咨询建议在内的管理工具。如果他们没有这种最新的工具,那么就不要指望他们能有效地同私人部门的一些组织打交道。

合同监督:审计方法之外的做法

合同管理的一项重要职责就是对承包商的运作进行监督。这种监督传统上指的是有效的成本和质量监控,因而也通常被理解为一个审计过程。尽管这些是重要的组成部分,但合同监督是一种更加宽泛和积极的活动。不仅如此,随着服务性合同外包(相对于商品购买来说)的增加,新的挑战已经突显出来,这种挑战超越了传统的成本和质量审计的范围。它从一种执法的考虑(即把合同管理者看成是打击和阻止坏事发生的警察)转向了一种更积极的做法,即在为公众做个好交易中尽可能获得最好的绩效。

从历史上来看,有关成本和质量控制的讨论主要来自联邦政府,特别是来自五角大楼的大额武器系统采购。国防合同审计署(DCAA)在确立合同审计技术方面走在了最前面,一些民间机构因而也被促使把国防合同审计署作为顾问来改进自身的做法。然而,对联邦合同外包问题的研究也指出了国防和民间合同监控中的一些缺点。其中一个批评者不断加以抨击的问题是拙劣的成本分析和控制。这些问题在间接的成本估计和评估直接成本补偿要求的能力中都存在11。比如,SWAT团队报告非常关注及时支付承包商酬劳的需要和仔细计算、审计成本这两者之间的矛盾。

事实上,多年来有三种不同的审计方法被用来确保承包商履行合同,确保承包商的财务活动符合合同和联邦法律的要求,并确保承包商遵守他向相关政府承诺劳动标准、公民权利要求和其他政策。这些就是为大家所知的绩效、财务和遵从审计。近几年来,在组织获得多重联邦合同的地方,人们正在努力将这些不同的审计合并为一种单一的审计,以减少和这些项目相关的负担和成本。

然而,随着服务性合同外包的增加,合同监督的复杂性也增加了,而且这些监督的效果并不令人满意。这样,美国总审计署发现,“虽然我们看到环境发生了巨大的变化,但我们却没有发现联邦政府机构在服务性合同的管理上有重要的改进。简单地说,拙劣的服务合同管理破坏了政府花钱花得有价值的能力。”12这些问题中的一个倾向是用一种长久以来存在的以审计为基础的法律强制态度来进行合同管理。

看来这些还不够,政客们喜欢滥用尤其像医疗保险之类的很多社会服务项目。这些项目的受益者和服务的提供者常常串通一气来欺骗政府。使情况变得更复杂的是,被称之为健康保险财务管理署的机构竟然将它承担的项目管理责任外包给了各种公司,并让它们承担实施监督的责任。

传统上,健康保险财务管理署的管理合同的官员履行大多数医疗保险项目的保障职能。以下五个方面的保障职能旨在确保医疗保险只支付合法的服务提供者向合格的受益者提供服务所需的费用。这五方面的职能是:

1.对服务要求进行医学评估,以发现不在覆盖范围内的、医疗上不必要或者不合理的服务,在支付这种服务之前、之后都要进行这种评估;

2.通过评估来发现支付的一些其他基本来源,比如私人健康保险,它对误由医疗保险来支付的索赔负责;

3.对合法的服务提供者提交的成本报告进行审计,以确定他们的成本是否合理合法;

4.指出和调查一些可能发生欺诈的案子,交给卫生和福利部负责调查的检察长办公室,并可能交由司法部提起公诉;

5.为医疗保险项目政策和适当的账务实践提供教育和培训。

不过,国会另外赋予了健康保险财务管理署可以将调查欺诈、滥用职权和浪费等事务外包给监督专家的权力。1999年,健康保险财务管理署与13个项目安全承包商签订合同,让他们或是直接履行这些职能,或是转包给次级承包商。这些是任务订购合同,健康保险财务管理署在1999年到2001年春之间签订了大约15份这样的合同。这当中有些是价格固定的合同,有些是成本偿还或绩效合同。有些合同旨在帮助健康保险财务管理署已有的承包商,有些是补充甚至替代承包商的要求,还有一些允许项目安全承包商从事调查和培训工作。当然,这些监督合同权利运作并且对服务提供者和病人进行评估的项目安全承包商最终自己也要受到健康保险财务管理署的监控。到2001年5月,美国总审计署指出:“美国健康保险财务管理署尚未就评估项目安全承包商在每项工作中的表现确立一个清晰的、可衡量的标准。”13仅这一点就足以说明,考虑到今天公共政策的现实,监控实在是一项复杂的活动。

州和地方政府的情况各有不同,这至少部分取决于作为合同一方的州政府部门和地方政府的能力。在有些情况下,一些政府机构中的人或因项目合同外包而被替代的人最终成了监控这些合同的负责人14,虽然政府机构在很多场合下从事此类工作的能力相对有限。

财务、守法和绩效审计的目标和技术以及其他的监督技术应该整合到一个全面的合同管理计划中。这些警察式的方法常常驱动了过程,同时也吸走了服务改进和管理创新所需的能量。收获共享的绩效合同的一个吸引人的特点在于,这些合同旨在为承包商监控他们自己的运作提供了激励,并将其效能最大化。它们将注意力放在为公众提供服务上,而不关注狭窄定义的成本会计问题。与此同时,为了有效地监管,培养合同管理团队的能力也很重要,因为监督的责任是属于授予合同的政府机构或城市的。

中途纠正:订单变化的使用和滥用

合同管理是由承包商和政府机构共同进行的,尽管通常的说法不是这样。虽然政府机构旨在确保有效地提供服务,并且不增加成本,但是承包商对在不支付增加工作的情况下改变他们的义务的做法非常警惕。合同的订单变化可被用来提出这一问题。

政府提出改变订单和承包商寻求改变订单都有合法的理由。很明显,在发现随着绩效标准变化而有机会节约成本的时候,或者当发现新的技术意味着可以更好、更廉价、更及时地提供服务的时候,合同执行过程中就会经常出现订单变化的问题。此外,当政府部门和承包商双方都同意改变在关系开始阶段时建立的假设时,比如承包商在执行任务时发现问题比任何一方想象得都要严重,订单变化的问题也会经常提出来15。每当这种情况发生时,就有必要改变订单,改变政府对承包商任务、标准和方法的说明。

然而,订单的变化通常会导致成本的增加。基本的原则是,只要变化是在合同大致范围之内、并且是由合同官员适当授权的,那么有所期待的承包商就不得不加以改变,并随着工作的继续寻求酬劳的调整16。合同管理者的一项重要任务就是确保订单变化没有超越权力范围,并且调整成本计算使之符合新的要求。如果涉及绩效合同,那么订单变化也就意味着调整激励目标和过程来适应变化的条件。这些调整应该涉及质量问题和其他的一些考虑。

除了上面提到的需要尽可能和承包商维持一种积极的、建设性的关系之外,有必要认识改变订单的困难。管理订单变化是一种危险的活动,因为有些承包商会打算在一开始时提供不合理的低价和成本估计的地方,或者在投标过程中承诺过多绩效要求的地方寻求高补偿和降低标准。即使承包商不是故意的,订单变化也会让公共管理者陷入窘境。请看下面的小例子:

一个小镇的管理者将两座桥的修理工作合同外包了。中标的价格总共大约46 000美元。这个管理者为建设项目的资金申请了两种资金补助。一种是基于该方案的资助,另外一种是一年只提供一次标准资助。他提出了46 000美元的资助方案。然而,工作才开始不久,承包商就把管理者请到工地,告诉他实际需要的开支将是最初估计的两倍。此时在当地也没有其他的投标者,社区只能继续和这个承包商合作。此外,社区对某种价格以及资助的依赖造成了很大的困难。尽管有可能回过头去从资助中要求更多的资金,但另一种资助却要第二年才能申请。虽然工程所涉资金看上去并不多,但是对于本来就面临财政压力的小社区来说,这无疑是一笔不小的开支。

有必要注意另一种订单变化的危险。有一个法院经常援用的“建设性变化”的规则,就是在合同官员没有正式地、明确地要求改变订单的情况下,仍赋予承包商增加成本的权力。W·诺埃尔·凯斯这样解释道:“当合同官员打算利用合同中的一个变更的条款,并签发该条款所涉及的书面订单时,一种明确的变化就发生了。建设性变化指的是这样一种变化——承包商在未收到政府书面的变更条款的情况下不得不做出的改变。”17凯斯还指出,尽管一些法律和规章要求明确的变化,但是法院在很多情况下认同建设性的订单变化。他强调,在任何情况下,合同包含一项具体指出怎样授权和提出变更的变更条款是非常重要的,因为一个清楚说明的条款会使承包商很难利用建设性变化。即便如此,他指出:“‘变更’条款已经成为政府合同中诉讼最多的条款了。”18主要是由于订单变化的敏感性,项目团队和承包商必须清楚谁有权提出订单变化,这一点非常重要。尽管这样,政府机构的雇员必须小心他们和承包商之间的沟通,避免让这种沟通成为后来引发建设性订单变化诉讼的来源。

项目团队的干涉

除了改变合同中的工作想法之外,合同(特别是服务性合同)的运作管理会碰到的一个挑战是何时以及为何干预承包商的运作。项目团队干涉的性质、影响和目的给公共管理者设置了两难。一方面,合同外包的一个目的是避免微观管理,因而雇用能自我管理的外来组织来执行项目任务。另一方面,承包商一些严重的行为问题又要求政府采取行动。这样,如果一个教会团体与政府签订合同来提供儿童的看护服务,而家长们后来又抱怨看护者给孩子施加教会的宗教信仰的影响,那么家长应该责怪谁呢?可以在政府内找到提供服务的资源吗?政府对承包商有没有直接的权力?政府应该在合同更新前对此不闻不问,还是立即出手干涉?或者说,如果承包组织中出现一个问题雇员,那么政府或个别的客户能够对他或她采取行动吗,或者是否存在阻碍这种干涉活动的障碍?总的来说,合同管理者需要有一种影响承包商的内部管理过程、影响合同组织的一些特定的雇员、影响次级承包商、并且能介入合同过程的能力。当承包商是一个主要由志愿者构成的非营利组织或者对直接干涉非常敏感的组织(如教会组织)时,有关提供合同基础和合同管理能力(如有必要)进行干涉的问题就变得更加复杂了。

与此同时,一些人建议对提供服务的营利企业要加以紧密监控,并做好干预的准备,因为它们是为了营利而做生意,因为它们可能是一些全国性的企业,并不受适用于主要为社区服务的非营利组织的地方审查19。1996年的立法允许营利公司把看护等服务转承包。通过转承包商来干预全国性公司的运作本身就是一个挑战。正如上述例子指出的,问题变得复杂的原因在于许多营利或非营利组织承包的社会服务项目涉及联邦资助的州政府合同。在这种情况下,就必须考虑联邦和州两个政府层面的政策限制。

合同管理这方面的讨论很多,但没有一些大致的限定。对这方面的关注和对合同管理提供建议差不多。首先,在合同中要尽可能清楚地说明项目团队干涉的权力、要采取的干涉的类型以及在政府和承包商出现分歧时解决争端的方法等。当然,如果情况变得非常极端,合同管理者就可以提出违约和终止合同,并对承包商实施可能的制裁。然而,很多场合下并不存在项目团队干涉的情况。另外一种方法是在合同中提供一种机制,通过这种机制接受服务的客户可以提出并解决他们可能具有的不满和意见。最后,政府原本想要通过承包商来避免自己直接提供服务,但是政府如果对日常的合同运作不加干涉,就有失去合同外包好处的危险。在这种危险和干涉(如必要的话)之间维持平衡也是一个挑战。

免责声明:以上内容源自网络,版权归原作者所有,如有侵犯您的原创版权请告知,我们将尽快删除相关内容。

我要反馈