欧洲联盟理事会的职权

三、欧洲联盟理事会的职权

根据《欧共体条约》第202条(原第145条)的规定，为实现该条约中确立的各项宗旨，理事会应主要行使如下三个方面的职权：(1)决策与立法权；(2)协调权；(3)授予权。

(一)决策与立法权

理事会是欧共体的各种决策的最终制定者。当然，理事会的最终决策权必须“依照本条约的规定来行使”，而且必须在该条约规定的权限范围内进行。⁽⁷⁾这就意味着，理事会的决策权本质上是列举的权力(numerated powers)。虽然理事会是欧共体的立法者，但其立法权并不具有一般性，只能依《欧共体条约》的明文规定行事，这就是为何《欧共体条约》第253条(原第190条)规定欧共体的法规中“应陈述”其“基于的理由”(参见本书第八章)。

理事会的职权原则上是明示的，但这并不排除理事会在有些情况下享有隐含的决策权。根据《欧共体条约》第308条(原第235条)的规定，如果欧共体的行动被证明为实现欧共体宗旨之一所必需，尽管该条约没有规定必要的权力，理事会也有权作出相关的决策。当然，理事会在行使这种隐含权时必须符合一定的条件。首先，它的措施应为实现欧共体的宗旨所必需，这也说明了理事会这一权力的补充性质。其次，在程序上理事会只能在委员会提案的基础上在与欧洲议会协商后才能行使这种权力，这可以保证理事会的决策充分反映欧共体及其公民的利益。再次，理事会在行使隐含权时必须以全体一致同意的方式作出最后的决定，这可以保证欧共体的权力不至于无限地扩展，各成员国的权力就不会轻易地被侵蚀。最后，理事会依这种权力作出的各种决定要从属于欧洲法院的司法审查，从而保证隐含权行使的合法性。

理事会的职权除了受明示权的限制外，还有来自欧共体机构之间权力制衡的限制。在绝大多数情况下，尤其是在欧共体事务方面，理事会只能在委员会的提案基础上作出有约束力的决定。虽然在某些情况下委员会必须按照《欧共体条约》向理事会作出提案⁽⁸⁾，又在另一些情况下理事会可以请求委员会递交适当的提案⁽⁹⁾，但就理事会而言，没有提案，它就不能作出决定。不仅如此，理事会的决策权还要受提案内容的制约。尽管理事会有权以全体一致同意的方式来修改委员会的提案，但它仍要受提案基本内容的约束⁽¹⁰⁾，因为只有委员会同意修改其原来的提案才能变动原提案的基本内容⁽¹¹⁾。

作为欧共体的立法机关，理事会的决策权无疑涉及欧共体活动的所有领域。但是，在有些情况下，理事会的此等权力还须与欧洲议会分享。例如，根据《欧共体条约》第272条(原第203条)的规定，欧共体的财政预算权在很大程度上受欧洲议会的制约。又如，根据《欧共体条约》第251条(原第189b条)，凡属“共同决定”(co-decision)的事项，理事会的决策权均受制于欧洲议会。

(二)经济及社会政策的协调权

除了享有《欧共体条约》规定的各种事项的决策权外，理事会的另一重要职能是“保证各成员国一般经济政策的协调”。

如前所述，欧共体的任务除了建立共同市场外，还要建立经济与货币联盟以及实施《欧共体条约》所规定的一系列共同政策⁽¹²⁾。《欧盟条约》生效之后，欧共体的共同政策领域进一步扩大，已涉及交通、竞争、金融、货币、商业、社会福利、教育、职业培训、青年、文化、公共卫生、消费者保护、跨欧洲网络、工业、经济与社会联结、研究与技术发展、环境保护和发展合作等方面。这些领域政策的协调已构成以“四大自由”为核心的共同市场的必要补充。

必须指出的是，上述广泛的共同政策领域，除了商业政策和竞争政策外，尚不能由欧共体单独来制定和实施(特别是实施方面)。因此，就绝大多数共同政策而言，欧共体只能按照从属性原则行事，即在非专属管辖领域，欧共体只有在证明其行动在规模和效果上比各成员国的单独行动更好的情况下才能采取措施⁽¹³⁾。既然上述绝大多数的政策领域还依赖于各成员国的国内行动和它们彼此之间的合作行动，理事会协调成员国的此等国内、国际行动的职能就显得特别重要。

那么，理事会又是如何履行这一协调职责呢?就建立共同市场而言，《欧共体条约》规定得比较具体。在表现形式上，该条约规定了理事会必须运用条例、指令、决定或协定；在实施方面，该条约一般规定有时间表(如过渡期)⁽¹⁴⁾。然而，回答理事会是如何在共同政策领域行使协调权的问题并非易事，因为欧共体在这一方面的措辞不太清楚。虽然条例、指令、决定等没有被排除适用于这些政策领域，但是《欧共体条约》中更多地是采用诸如“一般指导原则”(broad guidelines)⁽¹⁵⁾、“多边监督”(multilateral surveillance)⁽¹⁶⁾、“建议”(recommendations)⁽¹⁷⁾、“一般方针”(general orientations)⁽¹⁸⁾、“决议”(resolutions)、“宣言”(declarations)、“工作方案”(work programmes)、“多年度框架计划”(multiannual frame-work programmes)⁽¹⁹⁾、“一般行动计划”(general action programmes)⁽²⁰⁾，等等。可见，《欧共体条约》对于理事会涉及经济及社会政策的协调方式之规定比较灵活，不像涉及共同市场的措施那样固定。虽然上述这些措施的大多数必须以委员会的动议为前提，而且也须与欧洲议会协商，但是很难断定这些名目繁多的措施是否构成具有约束力的规范性文件，从而隶属于欧洲法院的司法审查。尽管理事会在协调手段方面在法律上不具有确定性，实践却证明这种比较“模糊”或“松散”的措施形式运作良好。这似乎显示：要使成员国间的政策得到有效的协调，协调的方式必须灵活机动。而且，欧共体的一体化还给人留下这样的印象：越是重要的决定，其形式有时越是不正统。理事会关于建立欧洲货币体系(European Monetary System，EMS)的决定就是一个突出的例证，这一体系甚至在原来的《欧共体条约》中并未作出规定⁽²¹⁾。

(三)授予权

理事会可以在其通过的决定中授权委员会采取必要的措施来实施理事会制定的或理事会与欧洲议会共同制定的法规。例如，在竞争领域，委员会已制订了一系列条例和指令或作出决定来进一步完善或执行欧共体的竞争法。又如，在对外关系领域，理事会通常授权委员会与广大的非成员国或国际组织谈判和缔结国际协定。

除了上述三种职权外，理事会还享有其他方面的重要职权。例如，欧盟同第三国或国际组织之间协定的最终缔结由理事会来完成。又如，在欧盟的预算方面，理事会与欧洲议会共同行使批准权。最后，在欧盟成立以后，理事会在共同外交与安全政策领域，在欧洲理事会的指导下享有“开发”权；在警察与刑事司法合作领域，享有协调各成员国法院和警察部队之间合作的权力。理事会所享有的这些广泛的职权在本书其他有关章节中均有阐述。