行使审议权

一、把握人大代表审议权的特点

审议即审查、讨论、评议,审议权即人大代表在本级人民代表大会会议期间,对列入本次会议议程的各项报告、议案进行阅读、审查、讨论和研究并发表意见,表明肯定或否定态度,提出建议、批评和意见的权利。人大代表的审议权具有以下特点。

(一)主体的法定性

代表法规定,人大代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议,审议列入会议议程的各项议案和报告。这一规定说明,人大代表出席人民代表大会会议期间,参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议,对列入会议议程的各项议案和报告进行审议,是法律赋予人大代表的职权。

(二)内容的确定性

人大代表审议的内容,一是列入会议议程的各项报告,如常委会工作报告、“一府两院”工作报告以及财政预算报告和计划执行情况报告等;二是列入会议议程的各项议案,如法律法规案、选举案、决定决议案等,并对这些报告和议案发表意见和建议。

(三)形式的多样性

人大代表对列入会议议程的各项议案和报告进行审议,形式是多种多样的,可以是书面的形式,也可以是口头的形式;可以在代表团会议上发表意见和建议,也可以在小组会议上发表意见和建议。

(四)权利的保障性

代表法规定,代表在人民代表大会各种会议上的发言,不受法律追究。不仅在全体会议上的发言不受法律追究,在代表团全体会议和小组会议上的发言也不受法律追究。不仅对审议各项报告的发言不受追究,对审议各项议案的发言也不受追究,这是法律给予人大代表的言论免责权。

二、认识人大代表审议权的作用

人大代表的审议权有以下几个方面的作用。

(一)审议是人大代表在人民代表大会会议期间的一项重要工作,也是人大代表的一项重要权利

按照宪法和地方组织法、代表大会议事规则等法律法规的规定,所有要由人民代表大会作出决议、决定的问题、事项,都需要经过代表的充分审议,才能付诸表决,这是必经的法定程序。人大代表是国家权力机关的组成人员,代表人民的意志和利益,行使审议权,是人民参与管理国家事务和社会事务的重要标志。

(二)审议是人大代表行使决定权和表决权的前提

人大的决定权、选举权、立法权的行使,最终是要进行表决的。为了正确行使这些职权,人大代表只有通过对本级人大及其常委会、政府、法院、检察院等国家机关的工作进行讨论、研究和审查,才能对他们的工作进行全面的了解,才能根据人民群众的意见和审议事项,对他们的工作表示满意或不满意,作出符合实际的判断,代表人民群众作出肯定或否定的表决。没有经过审议的表决是盲目的表决,也是不负责任的表决。同时,通过审议,广泛听取人大代表的意见和建议,使代表的各种意见和建议得到充分的表达和反映,为形成多数代表的共识,为最终决定问题奠定基础。

(三)审议是国家权力机关行使权力的重要方式,是对“一府两院”等国家机关监督的一种形式

宪法明确规定,我国国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。人大代表在审议时,通过审议这种监督形式,对政府、检察院等国家机关的工作进行审查,是代表国家权力机关行使管理国家和管理社会事务的权利。人大代表对人大常委会和“一府两院”的工作是否满意,是否有不同意见,可以在审议时提出建议、批评和意见。审议不是评功摆好,而要通过审议,帮助其查找工作中存在的问题和不足,分析问题产生的根源,提出解决问题的方法,从而达到推动工作的目的。

(四)审议是人大代表反映人民群众意见、发表自己政见的一种重要形式

通过对政府、法院、检察院等国家机关的工作进行审查评议,对他们的工作提出建议、批评和意见,以利于政府、法院、检察院等国家机关进一步改进工作。

三、掌握人大代表审议权的内容及方式

(一)人大代表审议权的内容

根据宪法和组织法规定,县级以上人大代表在出席人民代表大会会议期间,审议的主要内容包括:一是本级人大常委会工作报告;二是本级人民政府和人民法院、人民检察院工作报告;三是本行政区国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况报告;四是本行政区政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项;五是审议、选举决定国家机关领导人员和组成人员;六是审议由法定提出议案机关或符合法定人数的代表联名向本级人民代表大会提出的,属于本级人民代表大会职权范围内的,并且经主席团批准提交大会审议的各项议案。如法律案或法规案、重大问题或事项决定案、决议案、任免案等。乡镇人大代表在本级人民代表大会会议期间,主要听取和审议本级人民代表大会工作报告、本级人民政府工作报告、审查和批准财政预算和执行情况的报告等。

(二)人大代表行使审议权的方式

人大代表行使审议权,一般有以下方式。

1.出席人民代表大会全体会议进行审议。即人大代表出席在人民代表大会会议期间召开的全体会议,主要任务是听取和审查本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告;听取和审查本行政区国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告;提请大会审议的议案的说明以及需要由大会进行表决的各项议案草案;审议国家机关领导人员、组成人员、上一级人民代表大会代表候选人名单;审议其他重大事项;等等。

2.参加人民代表大会代表团全体会议进行审议。人民代表大会代表团全体会议是人大代表按照选举单位组成的参加人民代表大会的最基本的组织形式。在会议期间,凡是审议、讨论、研究的事项,一般都是采取代表团全体会议的形式进行。代表在代表团会议上,对重要议题、议案进行集中审议,并对主席团会议有关重大事项的决定意见等进行酝酿、讨论,交流各小组审议的情况和意见。根据审议的内容,结合实际研究拟向大会提出的有关议案。这是人大代表在人民代表大会会议期间行使权利时,使用频率最高的工作方式之一。

3.参加人民代表大会小组会议进行审议。在人民代表大会会议期间,为了便于代表进行审议,使出席会议的人大代表具有较多的参加审议、讨论发言的机会,充分发挥人大代表参与管理国家事务的作用,在代表人数较多的代表团,按照地区或专业划分若干代表小组,并以代表小组的形式审议列入人民代表大会会议议程的各项报告和议案以及决议草案。主要任务是代表个人对审议议题充分发表意见,反映群众的意见和要求。

4.参加专题会议进行审议。近年来,在实践中,一些地方人民代表大会,创新了专题会议进行审议这种方式。即由有某些方面专业知识的人大代表,参加就某方面的工作进行的专题审议,如关于环境与资源保护专题审议会议、教育专题审议、民生问题专题审议会议等,以提高人民代表大会会议的质量和审议水平。

5.参加专门委员会会议进行审议。主要是指代表被推选或者受邀请列席人大专门委员会会议,对议事原案是否列入大会议程进行审议。

6.参加其他辅助审议报告的会议进行审议,如被推选或者受邀请列席主席团会议、讨论会、对话会、听证会等。

(三)人大代表审议发言

各级人大代表行使权力的主要形式是开会。人大代表在人代会的各种会议上进行发言,展开讨论,在集思广益、充分发言和讨论的基础上,集体作出决策。所以,发言制度也是人民代表大会制度的重要内容,是关系各级人大代表能否切实行使权力的重要制度。

关于全国人代会上发言者发言的次数和时间,全国人大议事规则规定了全国人代会全体会议和主席团会议上人大代表发言的次数和时间。主席团可以召开大会全体会议,让代表进行大会发言,就议案和有关报告发表意见。在全国人代会全体会议上,代表每人可以发言两次,第一次不超过十分钟,第二次不超过五分钟。代表要求在大会全体会议上发言的,应当在会前向秘书处报名,由大会执行主席安排发言顺序;在大会全体会议上临时要求发言的,经大会执行主席许可,始得发言。在主席团会议上,主席团成员、代表团团长或者代表团推选的代表发言,每人可以就同一议题发言两次,第一次不超过十五分钟,第二次不超过十分钟;经会议主持人许可,发言时间可以适当延长。

全国人大组织法还规定,在会议期间,对全国人民代表大会的各项议案进行审议,可以由代表团团长或者由代表团推派的代表,在主席团会议或者大会全体会议上,代表代表团对审议的议案发表意见。代表团全体会议、代表团分组会议是全国人民代表大会审议议案的主要会议形式。但全国人大议事规则没有规定在代表团全体会议、代表团分组会议上发言者发言的次数和时间,也没有规定全国人代会上代表团团长会议、全国人大有关的专门委员会会议参加人员发言的次数和时间。这可以理解为,人大代表在这些会议上,发言的次数和时间不受任何限制,都是自由发言。

地方组织法没有对人大代表在地方各级人代会会议上发言制度的内容作出规定。因为,作为实体法的地方组织法,只能对地方国家机关行使权力的基本程序作规定,不能要求它对发言制度和有关程序规定得太细。这应该由其他程序性法律来规定。因此,就目前情况看,地方各级人代会的发言制度,都是由地方人大比照全国人大议事规则的有关规定,在自己的地方性法规或规范性文件中规定的,其发言制度的内容同全国人代会的发言制度基本一样,存在的问题也基本一样。

(四)提高人民代表大会会议审议质量

从以往的实践看,人大代表在人民代表大会会议期间的审议还明显地存在一些问题。主要有:一是在代表团全体会议、代表团分组和小组会议上,常常发生人大代表随意打断别人发言的现象;二是有的人大代表事先没有作充分准备,就一些具体问题即兴发挥,发言时随意性很强,导致审议泛泛而谈,草草收兵,实际效果差;三是代表发言时各说各的,没有辩论,难以达成共识,使得会议的审议质量不高,没有为大会会议最后通过报告和决定、决议提供具有实质性和建设性的建议、批评和意见等。存在这些问题有以下几个原因:(1)认识还不到位。有的代表没有认真学习宪法、组织法、代表法等有关法律,对人大代表的性质、地位、作用认识还不到位,不能正确认识代表的权利和义务,缺乏依法履职的责任感和使命感。对审议的意义不理解或理解不深,不知道审议是为了什么。有的代表把当代表看成是一种荣誉,看成是对自己的奖励,把自己混同于先进工作者和劳动模范,只满足于做好本职工作,不知道代表要做什么。有些代表在审议时存在不说不好意思,说多了没多大意思,所以只能“意思意思”。有些代表在审议时存在三种担心,即担心讲多了,怕说错了得罪人;担心讲不深、讲不全;担心讲了没用,讲了也白讲;(2)会前准备不充分。人大常委会组织代表集中视察和专题调查较少,特别对人民群众关心的热点、难点问题,缺乏深入细致的调查研究,往往是走走看看,听听汇报,对深层次的问题掌握得较少。有的人民代表大会会前有关会议材料发放不及时,常常是代表报到时或者会议开始以后才拿到有关材料,使代表很难在会前用较多的时间和精力审阅会议文件;(3)会议形式单一。一般都是以代表团为单位进行审议,跨团专题审议、大会专题发言审议等方式运用较少;(4)会议审议往往不能善始善终,而是虎头蛇尾。审议是法律赋予人大代表的一项重要职责,是人大代表在人代会期间执行代表职务,行使代表权利,代表人民管理国家和地方事务的重要方式。审议的质量、效果如何,直接反映人大代表的综合素质和履职能力,关系到人代会的效率和质量,关系到人民当家作主地位的实现。因此,如何进行审议,提高审议质量,是人大代表依法履行职责面临的重要课题,提高人民代表大会会议审议质量应该从以下几方面着手。

1.要提高对开好人民代表大会会议重要性的认识。人大代表行使职权的主要形式是人民代表大会会议。人大代表通过参加人民代表大会会议,行使国家权力、管理国家事务。开好人民代表大会会议,审议好各项议题,提出有关议案以及建议、批评和意见,是人大代表义不容辞的职责。要通过代表培训等形式,使每一位代表充分认识开好人民代表大会会议的重要性,把开好会议作为坚持和完善人民代表大会制度、建设社会主义民主政治,推进和谐社会建设进程中不可或缺的重要环节来认识,增强开好人民代表大会会议的自觉性和主动性,严肃认真地行使好自己神圣的权利,不辜负人民群众的委托和厚望。

2.要组织好会前的集中视察和专题调研。人民代表大会会前视察和专题调查是开好会议的一个重要环节。各级人大常委会务必加以重视,把集中视察和专题调研结合起来,组织代表深入基层、深入实际,广泛联系群众,体察民情,了解民意,掌握大量翔实可靠的第一手资料。在视察和调查前,要组织代表学习党的方针政策及有关法律和相关专业知识,邀请有关专家介绍有关情况,收集有关信息和资料。视察和调查可以采取集中或分组进行的方式。视察和调查过程中,既要听取有关部门工作情况汇报,又要征询广大群众的意见,还要实地走访、查看核实,不断拓展视察、调查的深度和广度。视察调查结束后,代表应根据掌握的情况,站在全局的高度,及时整理出会议发言材料,并为提出有关议案以及建议、批评和意见做好准备。

3.切实搞好会议审议,提高会议审议质量。会议审议是开好会议的关键环节。应从以下几个方面努力:(1)要把代表团全体会议审议与分组审议结合起来,让每个代表都有充分发表意见的机会,从而真正体现民主,集中大家的智慧;(2)适当增加专题审议的形式,组织代表就有关问题进行专题审议或座谈,并请有关部门负责人到会直接听取意见、回答询问。必要时,还可以考虑采取大会发言的方式进行集中审议;(3)健全议事规则,创新议事形式,完善审议程序,充分审议内容,集思广益、凝聚共识。如上海市人大常委会建立了人大代表网议机制,即在代表大会召开前夕和会议期间,邀请人大代表作为特邀嘉宾,在人大网站上回答人民群众的提问,并搜集人民群众关心的问题,为审议各项报告提供素材。这对及时反映群众意愿,提高审议质量能够起到积极作用;(4)发挥专门委员会的作用。专门委员会在代表大会召开之前,应组织对与本委员会有关的重要问题,进行调查研究,对有关报告进行初审,并为代表审议提供有关资料。会议期间除认真研究审议大会主席团交付的议案,提出审查报告和审议意见外,还可以组织有关代表就一些重要议题进行审议,听取代表意见;(5)充分利用每次代表大会“一府两院”列席人员列席会议的机会,组织专题询问,要求列席人员认真听取代表的意见,回答代表的询问,为代表深入审议各项议题提供有效服务。会后要认真研究、积极采纳人大代表提出的意见建议并及时反馈;(6)明确代表团、小组会议召集人的职责和要求。要使代表团会议审议和分组审议取得良好的效果,选配好召集人非常重要。为此,要明确代表团、小组会议召集工作职责,由召集人制定审议方案,事先熟悉代表团会议审议和分组审议程序,把握好相关原则,主持好代表团、小组会议。召集人要善于引导和调节气氛,既不能冷场,也不能失控,努力营造一种相互尊重、团结友好的和谐氛围。同时要有一定的应变能力,能够及时中断与审议内容无关的发言,妥善处理审议中发生的各种情况,灵活处理代表团、小组会议审议中出现的有关问题。保证审议的顺利进行。

4.充分发挥会议简报、快报的作用,会议简报、快报是反映会议审议情况重要的信息交流平台。当前,简报编写工作存在的主要问题:对担任领导干部的代表的意见反映较多,有的简报就是“领导专报”或者领导专号;套话、空话、恭维话、正确的废话较多;基层代表提出的一些尖锐中肯的批评意见,经简报编发工作人员的“层层把关”很难在简报中得到反映。因此,(1)对担任领导职务的代表的发言,要在篇幅上有所限制,注意反映各层次的人大代表,特别是基层单位的代表和非领导职务的代表的审议意见和建议;(2)不登或尽量少登表态性和单纯汇报工作的发言,多反映不同意见特别是中肯的批评意见;(3)要“原汁原味”地反映代表提出的审议意见和建议;(4)对代表提出的不宜刊登在简报上的重要问题和意见,应通过其他形式及时进行反映,不要暗中截留。

四、人大代表要认真审议政府工作报告

(一)了解政府工作报告的基本特点

政府工作报告是我国政府的一种公文形式,各级政府都必须在每年召开的当地人民代表大会会议上向大会主席团、与会人大代表发布这一报告。政府工作报告一般由各级政府职能部门提供材料,由办公机构拟稿,如国务院办公厅,省、自治区、直辖市政府办公厅,市政府办公厅,区政府办公室,等等。交由政府领导审阅,经政府常务会议讨论通过后,正式在人民代表大会会议上由政府正职领导人宣读,供出席人民代表大会会议的代表审议,经代表审议表决通过后,进行必要的修改,再向社会公布。政府工作报告具有以下特点。

1.作者的特殊性。政府工作报告一般由各级人民政府或人民政府首长委托其有关职能部门等特殊作者写作。

2.报告的惯例性。即要定期作报告,不能拖延和遗漏。向人民代表大会报告工作一般是一年一次。特殊情况可以增加次数。

3.报告的法定性。我国宪法规定,国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

4.形式的陈述性。国家行政机关报告是典型的陈述性公文,内容比较丰富,文字水平要求较高,一般篇幅较长,以叙述为主。

5.效力的确定性。政府工作报告虽然不需要批复,但需要人民代表大会通过决议,这时的报告就具有法定效力,报告中所提出的意见、规划等也具有可操作性,各有关部门必须认真予以实施和完成。

(二)政府工作报告的结构

概括起来说,政府工作报告的结构大体上可以分为两种类型:一种类型是每届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告,通常是报告前一届政府任期五年的工作总结和对今后工作的建议,其中还包括上一年的执行情况。另一种类型是每届人民代表大会第二、三、四、五次会议上的政府工作报告,主要内容是上一年的工作和当年工作的部署两部分。其中,每届人民代表大会第四次会议上的政府工作报告,在内容和结构方面又具有特殊性。报告的主要内容是国民经济和社会发展五年计划。报告的结构一般分为三部分:第一部分通常是对上一个五年计划执行情况的回顾和总结;第二部分是报告需要本次人民代表大会会议审议批准的下一个国民经济和社会发展五年计划的主要内容;第三部分是对当年工作的安排。由于我国有五级政府,政府工作大体上是一致的,但不同地区、不同级别的政府工作内容还是有所不同。同时,由于政府工作在不同阶段、不同年份面临的形势和任务不同,每年政府工作报告的内容也不尽相同。如国务院总理所作的政府工作报告一般还包括外交和国际形势方面的内容。在政府换届之年或每个五年规划开始之年,报告中还需要包含过去五年的总结和今后五年政府工作思路和基本规划。部分政府工作报告后面,对报告中出现的一些新名词或专有名词还附有名词解释等内容。

从总体上看,政府工作报告的内容一般包括对以前工作的回顾和总结以及对下一阶段工作的部署和安排。从细节上说,政府工作报告一般由两部分内容组成,一部分是报告过去的工作,另一部分是安排今后的工作。

1.对过去一年来政府工作的回顾。主要回顾并总结上一年来的政府工作情况。(1)主要汇报上一年经上次人民代表大会会议批准的政府工作报告中提出的各项工作任务的完成情况,包括取得的成绩和基本经济指标完成情况,然后再将政府工作分为几个大类,如经济、社会事业、劳动等,分别详细阐述工作举措和成绩。一般用重要事实和数据来反映各方面工作取得的成绩和所做的主要工作。如果是政府换届或者制定国民经济和社会发展五年计划时,还包括过去五年乃至更长时间政府工作总结。同时也报告存在的主要问题或工作中的不足之处。(2)政府接受同级国家权力机关监督的情况。在报告中还应该向人民代表大会汇报,政府在接受同级人大及其常委会监督方面做得如何,如执行宪法、法律法规和人大及其常委会决定、决议的情况;向同级人大常委会作了哪些专题工作报告,对审议意见书提出的意见、建议的整改情况;对人大常委会组织的执法检查中提出的整改建议落实的情况;对人大代表提出的建议、批评和意见的办理情况等。

2.阐述当年的工作任务。内容上重点报告当年政府各项工作,包括这一年政府的指导思想、主要任务、工作计划和目标以及政策措施。特别是根据形势任务的发展变化,突出一些重要方面,如转变经济发展方式的要求,经济体制改革和对外开放的主要任务,各项社会事业发展的方向及目标,然后再将政府工作分为几个大类,如经济、社会事业、劳动等,分别详细阐述将要施行的工作举措和工作计划。在政府换届或者制定国民经济和社会发展五年计划时,还会提出对今后五年乃至更长时间政府工作的建议。报告还要说明政府自身建设工作。详细阐述对当年政府内部的政府职能、民主化建设、依法行政、政风建设等方面将要施行的工作举措和工作计划等。

(三)领会审议政府工作报告的意义

人大代表审议政府工作报告首先要明确为什么要对政府工作报告进行审议的问题。这样,才能有的放矢地审议。

1.人民代表大会会议听取和审议政府工作报告,是行使国家权力、决定重大事项和履行监督职能的基本形式和有效途径。我国宪法明确规定,国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。这些规定说明,各级人民政府向本级人民代表大会报告工作,是一项重要的法定职责。人民代表大会会议听取和审议政府工作报告,是行使国家权力、决定重大事项和履行监督职能的基本形式。经过本级人民代表大会会议审议通过后,政府工作报告才具有法律效力。因此,各级人民代表大会每年举行一次会议,在议程中都把听取和审议政府工作报告作为主要内容。

2.人民代表大会会议听取和审议政府工作报告,是人大代表行使国家权力、决定重大事项和履行对政府的监督职能的基本形式和有效途径。人大代表在讨论和审议政府工作报告时,不仅可以对政府向大会提交的工作报告提出意见和建议,甚至在审议时,还有权对于不清楚或有意见的问题,向政府及有关部门提出询问,有关部门应当派负责人或负责人员作出答复。

3.人民代表大会会议听取和审议政府工作报告,是政府接受国家权力机关监督,促进和改进工作的基本形式和有效途径。人大代表通过审议工作报告的形式,代表人民利益和意志对政府工作,提出具有针对性的意见和建议,能够使政府的决策更加正确,更加符合人民群众的利益,因而能够得到人民群众的支持和拥护。

(四)运用审议政府工作报告的方式

人大代表审议政府工作报告,一般有以下几种方式。

1.参加人民代表大会全体会议听取政府工作报告。按照人民代表大会会议的议程惯例,一般在人民代表大会会议的第一天,首先要听取由国务院总理或地方各级人民政府主要负责人代表本级人民政府所作的政府工作报告。

2.人大代表参加会议审议讨论政府工作报告。代表法规定,代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议,审议列入会议议程的各项议案和报告。(1)参加代表团全体会议进行审议。主要任务是交流各小组审议的情况和意见;对重要议题集中审议;根据审议的内容,结合实际研究拟向大会提出有关议案,建议、批评和意见。(2)人大代表按照地区或行业分为几个小组,进行分组讨论和审议。对政府工作报告中的审议议题充分发言,表明满意或者不满意的态度。在审议政府工作报告时,代表对报告中的事项不清楚或者有意见的问题,可以向政府及有关部门提出询问,有关部门应当派负责人或负责人员作出解答。

3.代表根据自己在代表大会前走访代表、联系选区选民和选举单位收集到的反映群众的意见和要求,对政府工作报告提出意见和建议。

4.代表参加人民代表大会全体会议对政府工作报告进行表决。代表对政府工作报告进行表决,可以投赞成票,可以投反对票,也可以弃权。人民代表大会对政府工作报告进行表决,形成对报告的决议。

(五)审议政府工作报告应当注意的问题

审议政府工作报告本来是人大代表的权利,但从实践看,还存在着不少的实际问题。

1.曲解审议权利的意义。有的代表没能按照代表法赋予的权力,代表人民对报告提出自己的意见和建议,其发言基本上是表态式、赞扬式、走过场式的。有的代表主观认为政府工作报告不会有错,所以,在审议工作报告时,讲成绩多、表态发言多、空话套话多、谈本职工作多,深思熟虑少、出思路少、突出重点少、摆问题少。发言流于对报告本身章法和文字的评价及夸赞,变成了对政府工作极尽溢美之词的颂扬,却对报告内容只字提不出自己的意见和建议,丝毫不触及议政实质。说一大堆空话、套话、八股话,这就使代表审议流于形式,失去了审议的本来意义和国家权力机关的权威。

2.不会行使审议权利。一是把审议列入大会议程的报告当作上级文件来学习,轻看和颠倒了自己作为人大代表的位置,使得审议失去了本来的意义。二是审议缺乏深度。主要表现为,审议重点不突出,不能抓住本地区工作大局和事关群众切身利益的问题进行审议,提出的实质性、建设性意见少,有些建议和意见过于原则,缺乏针对性和可操作性。三是有的代表对党的方针政策、国家的法律法规和科学文化知识掌握得不够,对政府的工作知之甚少,对本行政区划内的规划、目标、工作情况及政务活动缺乏及时、全面、系统的了解,使得对议案和报告的审议力不从心,没有足够的知识水平支撑。

3.放弃审议权利的行使,审议时不发言,不表态。一些代表虽然参加了人代会,但基本上是来凑数的。有的人大代表在五年一届的人民代表大会时间,基本上是一言不发,当“听长”。

4.剥夺了审议权利。人民代表大会会议期间,有的地方人大代表听取和审议政府工作报告时,总是出现党委、人大、政府主要官员代表先说、多说,镜头出现较多,而非官员代表尤其是基层人大代表后说、少说,露面少,声音也较弱的现象。大会编发的简报基本上是领导专号,基层代表往往只有几行,并且是多名代表提出相同的意见和建议,简报就写了那么几行,甚至代表名字比代表发言的内容还多。这不仅不利于调动基层人大代表履职的积极性,在某种意义上甚至是剥夺了基层人大代表的审议权。

(六)探索提高代表审议质量的途径

为了更好地履行法律赋予代表的职责,提高审议政府工作报告的质量,应当做好以下几方面的工作。

1.要提高代表对审议工作的认识。作为一名人大代表,要为选出自己当代表的选区或选举单位负责。要充分认识到自己所代表的不仅仅是本人,还有成千上万的选民。要按代表法的要求,真正做到“人民选我当代表,我当代表为人民”。要认真履行法律赋予的职责,不要辜负党和人民的希望,不要失职。在人代会期间,要审议好各项报告,切实为人民当家作主行使好神圣权力。如果人大代表对审议工作认识不到位,即使政治、文化素质和工作能力都很高、很强,也难以发挥其应有的作用。

2.要加强代表依法履职的能力。代表要努力学习政治理论、党的方针政策、国家的法律法规和科学文化知识,要掌握人大及其常委会以及“一府两院”的工作性质、主要职责,知道这些国家机关应该做什么,怎样做才算做好工作。要加强对这些国家机关工作规划、目标等情况的了解,以此来提高自己的理论政策和履职能力。特别是有些代表由于受自身工作阅历、知识结构、议政能力等因素的制约,执行代表职务时有一定的困难,就更需要加强学习培训,向有经验的老代表学习。

3.要开展好闭会期间的代表活动。有些代表认为当代表就只是参加人代会,把参加人代会作为唯一的代表职责,这种认识是非常片面的。人大代表在闭会期间的活动也是代表的重要职责。参加闭会期间的活动,是知情知政、掌握第一手资料,酝酿、起草、提出议案以及建议、批评和意见,为出席大会审议各项报告和议案作准备的过程。因此,人大代表要积极参加人大常委会组织的视察、调研、执法检查等活动,积极开展好代表小组活动,为审议做好准备。要结合在人代会上的审议发言,与原选区或原选举单位和人民群众保持密切联系,到有关单位部门进行调研,听取他们的意见和要求,对他们反映的情况进行调研分析,理出存在的问题和原因并提出自己的建议,在此基础上准备好在人代会上审议发言的提纲。

4.要努力为代表审议提供条件和方便。人大常委会和“一府两院”要努力为代表提高审议质量提供条件和方便。(1)要建立健全政情通报等制度,畅通代表知情渠道,为代表知情知政创造条件。(2)人大常委会要经常组织代表围绕年初人代会通过的各项决议和有关热点难点等问题进行视察调研,以便了解情况,为代表在闭会期间的活动与在人代会上审议的有效衔接提供帮助。(3)人大常委会要适时对代表进行业务培训,以提高代表的履职能力和水平。(4)建立常委会组成人员联系代表,代表联系选民制度。(5)提交大会审议的各项报告,要尽量提前发给代表,以便让代表尽早阅读,并结合会议议题进行会前调研。(6)大会主席团要安排足够的时间进行审议,要重视代表的审议意见,并使代表的审议意见有着落、有反馈。(7)代表中的领导和列席人员要自始至终参加分团或分组审议,不要因种种原因离开审议会场,特别是列席人员要认真负责回答代表提出的问题,以此来激发代表的审议积极性。(8)代表团团长、副团长,分组的小组长,要认真负责地组织和引导好本团、本组的审议。

5.要不断创新审议方式。多年来,传统的审议方式是按行政区划分团或分组进行。大会主席团要立足于提高审议效果,积极开拓创新审议方式。如采取专题审议的办法,即把代表按系统和个人取向划分,就某一专题进行审议。专题审议有较强的导向性和针对性,能克服团组审议分散、重复、跑题等现象。

(七)明确审议政府工作报告的基本要求

如何避免审议走过场,需要人大代表明确审议政府工作报告的基本要求。

1.要准确把握和理解党和国家的方针政策。中国共产党是中国社会主义事业的领导核心,是执政党,担负着领导人民建设中国特色社会主义、实现现代化、实现中华民族伟大复兴的历史使命。为提高党的执政能力,就需要制定一系列方针政策。政府工作报告的内容必然涉及国家或本行政区域的大政方针和各方面的政策措施。这些大政方针和政策措施体现了党和国家在一定时期的方针政策。人大代表在审议政府工作报告时,首先应当了解和掌握党和国家的政策在政府工作报告中是否得到落实。如党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明,让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民。人大代表在审议政府工作报告时,就要根据本地区的实际,结合对全面深化改革的重大意义和指导思想的深刻理解,看政府工作报告的内容是否体现和贯彻了党的十八届三中全会精神,即是否紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,加快转变经济发展方式,加快建设创新型国家,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展;是否紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主;是否紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革,加快完善文化管理体制和文化生产经营机制,建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系,推动社会主义文化大发展大繁荣;是否紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革,改革收入分配制度,促进共同富裕,推进社会领域制度创新,推进基本公共服务均等化,加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序;是否紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

2.要熟悉政府工作的实际情况。人大代表的审议发言要做到有的放矢,就应当对政府工作的任务布局和实施情况有比较全面的、准确的了解。既要站在全局的高度,对政府工作报告进行全面审议,又要从不同的方面进行重点审议。人大代表来自于不同的地区、不同的行业、不同的单位,代表着社会的方方面面,一般比较关注与自己的工作、生活较为贴近的某方面的工作和某些领域的问题。这就要求人大代表对这些工作和领域的情况有比较深入的了解。只有这样的审议,才能符合客观实际,才能实事求是,才能富有针对性,也才能够代表人民群众的利益和愿望,把人民群众的意见和要求及时地、准确地反映出来。

3.要坚持实事求是、客观准确地看问题。做好政府工作,需要方方面面的工作,需要方方面面的支持,需要主观条件和客观因素相一致。既有人为的因素,也有客观条件的影响。人大代表在审议政府工作报告时,应坚持全面、辩证、客观地看待问题,在分析问题的原因,找出问题的症结上下功夫。紧紧把握全局,把握主流,客观公正、实事求是地评价政府工作,既不美化也不丑化。防止以偏概全,力戒主观性、片面性。

4.要提出有针对性、可行性的意见和建议。审议政府工作报告,不能仅仅停留在肯定成绩,找出问题,分析原因的阶段,而是应该在肯定成绩,找出问题,分析原因的基础上,提出有针对性的,切实可行的意见和建议,帮助政府更好地开展工作。所以,要在能够提出有使用价值的意见和建议上下功夫。

5.要掌握审议政府工作报告的方法。人大代表拿到政府工作报告后,首先要安排一定的时间阅读报告,并认真听取报告,带着问题钻研报告。一是对照上一年度本级政府工作报告中对下一年度工作的安排和上一次代表大会对其作出的决议内容,结合自己调查、视察、联系选民所了解到的情况,审查本级政府上年度的工作任务完成得如何,报告中所讲的成绩是否实事求是,查找问题是否全面准确。二是根据当前党和国家的政策、工作指导方针,联系本地区实际,衡量政府工作报告对今后特别是下一年的工作规划、任务计划是否全面、正确、可行;国家列为重点的领域、工作,本地群众关注的热点、难点问题,本地应重点突破的事业、项目等,是否被摆上了重要位置,是否有足够的保障措施。三是按照宪法以及有关法律法规和本级人民代表大会的有关决议、决定,审议政府工作报告所提出的工作思路、措施是否合法,是否有力度,是否有利于推动依法治国方略的实施。四是在通读政府工作报告全文、从整体进行审议的基础上,对自己比较了解的部分和涉及自己本职领域的内容进行重点研读、分析,看其任务目标定得是否切合实际,措施是否得力,应当强调的重点是否突出或有所遗漏,有些提法是否准确,与国家大环境是否协调,等等。

五、人大代表要认真审议人大常委会工作报告

(一)把握常委会工作报告的基本特点

常委会工作报告是各级人大常委会在人民代表大会会议上,向人民代表大会汇报在一定时期以来(通常是一年)的工作情况,接受人大代表的审查、评议的公文。人大常委会工作报告有以下特点。

1.法定性。宪法明确规定,全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。全国人大组织法第三十四条规定,全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会每次会议举行的时候,必须向全国人民代表大会提出工作报告。全国人大议事规则规定,全国人民代表大会每年举行会议的时候,全国人民代表大会常务委员会向会议提出的工作报告,经各代表团审议后,会议可以作出相应的决议。地方组织法规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作。许多有关本级人民代表大会议事规则方面的地方性法规都规定,人民代表大会每年举行会议的时候,人民代表大会常务委员会向会议提出的工作报告,经各代表团审议后,会议可以作出相应的决议。这些法律法规的规定说明,在本级人民代表大会会议期间,本级人大常委会向本级人民代表大会报告工作,是宪法、法律法规规定的必要内容,是人民代表大会会议内容的重要组成部分。也就是说,人民代表大会常务委员会要在人民代表大会会议上报告工作,是人民代表大会及其常务委员会工作的基本内容。

2.陈述性。在写作方式上,人大常委会工作报告的写作,主要使用叙述方法,也就是说,它所表达的内容和使用的语言都是陈述性的。人民代表大会常务委员会,在贯彻执行党的路线方针政策、执行法律法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定方面,做了哪些工作,取得了哪些成绩,有什么经验,存在什么问题和教训,都要一一向本级人民代表大会陈述。正是由于这个特点,常委会工作报告不是三言两语的短篇文章,而是详尽、具体的大文章。

(二)掌握人大常委会工作报告的基本结构和内容

1.人大常委会工作报告的结构:第一,按时间顺序安排篇章结构,即总结过去、阐述现在、设想未来。第二,按成绩和经验、问题和教训、设想和措施三大部分安排内容。第三,将全篇内容加以分解,按不同的事项、不同的方面、不同的论点来设计篇章结构。

2.人大常委会工作报告的内容。关于人大常委会过去的工作情况。由于我国各级人大常委会的权力范围不同,因而各自的工作内容也不尽相同。

全国人大常委会工作报告的主要内容有:(1)立法工作。(2)监督工作。(3)依法支持和推动全面深化改革工作。(4)推动地方人大工作完善发展。(5)深化和拓展代表工作。(6)积极开展对外交往工作。(7)大力加强自身建设。

有地方立法权的人大常委会,如省级、省会市、较大市和设区的市的人大及其常委会工作报告的主要内容有:地方立法、监督工作、重大事项决定工作、代表工作、指导县乡人大工作和自身建设情况等。

没有地方立法权的县市区人大常委会工作报告的主要内容有:实施法律监督和工作监督情况;对本行政区域内的一些重大事项作出决议、决定及其监督执行情况;开展代表工作情况;常委会自身建设情况等。

常委会工作报告一般是以一年为单位报告工作。新一届第一次代表大会会议上人大常委会的报告,要包括整个届内的工作情况和经验体会。有的时候,遇到重大事项,也可以对经验和体会作出阐述。如2011年全国人大常委会工作报告在谈到我国仅仅用几十年的时间就形成了中国特色社会主义法律体系时,总结提炼了五条重要经验。在报告工作情况的同时,还需要对工作中应当改进的地方稍作说明。

关于今后的工作任务。一般是根据宪法和法律赋予本级人大及其常委会的职权,结合当年党和国家工作的大局,对本行政区党委和政府的中心工作作出安排。如2016年全国人大常委会工作报告就提出了2016年全国人大常委会的主要任务。

作为常委会工作重要组成部分的立法和监督工作,通常会在工作报告中要作出较为具体的计划和安排。如年度立法计划安排哪些法律(法规),安排对哪几部法律实施情况进行检查,听取“一府两院”哪些方面的专题工作报告,等等。

(三)找准审议常委会工作报告的重点

1.审议本级人大常委会在对“一府两院”开展法律监督和工作监督情况方面做了哪些工作,监督工作的重点及成效,是否有效地保证了宪法和法律、法规在本地区的贯彻执行。具体包括:(1)人大常委会会议和主任会议听取和审议了多少部法律、法规贯彻执行情况的报告。(2)组织了多少执法检查活动;对本级人民政府和下级人大及其常委会的同宪法和法律、法规相抵触的决定、行为是否及时给予了撤销、纠正等。

2.审议具有立法权的本级人大常委会立法工作取得的成绩和重要立法项目的进展情况,制定通过了多少部法律、法规,是否有与宪法和上位法律、法规相抵触的问题;审议没有立法权的本级人大常委会,通过了多少保证法律、法规贯彻执行的实施细则、办法和制度等,是否有与宪法和相应法律、法规不符合的地方。

3.审议本级人大常委会在对“一府两院”的工作监督方面做了哪些工作。具体包括:(1)是否及时对本区域关系国计民生和涉及全局的重大问题作出了决议、决定,并很好地做到了监督执行;(2)对“一府两院”在重大事项上自行决定而不提交人大及其常委会讨论决定和审议通过的行为,是否给予了有效监督和纠正;(3)人大常委会会议和主任会议听取和审议了多少政府工作报告,提出了多少建议、批评和意见,监督落实得如何,等等。

4.审议本级人大常委会在联系人大代表和下级人大及其常委会方面做了哪些工作。具体包括:(1)人大代表议案,建议、批评和意见的办理情况;(2)保证人大代表依法行使职权、充分发挥代表作用的情况,组织本级或与下级人大常委会共同组织了多少次视察、检查、调查活动,效果如何;(3)召开了多少次座谈会、工作会、交流会等,解决了哪些实际问题;(4)在培训人大代表方面做了哪些工作,人大代表是否满意;(5)人大代表列席人大常委会会议的制度坚持得如何,提供了哪些服务;等等。

5.审议本级人大常委会在任免干部程序上是否合法,是否严格依法把关。

6.审议本级人大常委会在自身建设上取得了哪些成绩,还存在哪些不足,有没有失职或者越权行为方面的问题。

7.审议本级人大常委会对下一年度的工作安排的内容是否全面、具体,重点是否突出,措施是否到位,是否有可操作性。

六、人大代表要认真审议“两院”工作报告

(一)把握“两院”工作报告的特点

“两院”工作报告是指人民法院、人民检察院,按照法律规定,向本级人民代表大会报告工作,接受人民代表大会审议的规范性公文。“两院”工作报告有以下几个特点。

1.报告人的特殊性。“两院”工作报告一般由各级人民法院或各级人民检察院作为报告的主体。向人民代表大会报告工作时,一般也是由人民法院院长、人民检察院检察长亲自报告。这一特点表明国家权力机关对国家审判机关和国家检察机关监督的严肃性。

2.汇报的惯例性。即要定期向本级人民代表大会报告工作,不能拖延和遗漏,一般是一年一次。

3.报告的法定性。我国宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法规定,最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作;最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,地方各级人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。这说明,“两院”向同级国家权力机关报告工作,是其接受监督的一种重要形式。

4.成文的程序性。“两院”工作报告的成文一般酝酿时间很长,不仅是集体劳动的产物,同时要求必须经过一定的程序才能最终形成。各级人民法院、各级人民检察院对向人民代表大会报告的起草、修改工作必须十分重视。从报告的起草到人民代表大会会议审议和批准报告,一般要经过两三个月的时间。如最高人民法院、最高人民检察院从每年的第四季度开始,就组织班子草拟次年三月份在全国人民代表大会会议上的工作报告。在报告的起草阶段和修改过程中,一般要先作调研。报告稿经过多次修改,形成征求意见稿,向部分全国人大代表、全国人大常委会组成人员、全国人大有关专门委员会和常委会工作委员会、有关国家行政机关和司法机关以及全国政协的工作机构、有关党政机关的领导同志征求意见。报告提交全国人民代表大会后,由最高人民法院院长和最高人民检察院检察长在代表大会全体会议上宣读,经代表审议,吸收审议意见后再加以修改,提交大会全体会议表决。

5.报告的回应性。一般的工作报告在会议上宣读完以后就没有什么特殊的要求了,而人民法院、人民检察院向人民代表大会所作的工作报告,必须有相应的回应。在人民代表大会会议前,“两院”要征求有关方面的意见,在人民代表大会会议上要通过代表的审议,经过修改后才能批准。

(二)掌握“两院”工作报告的内容

从总体上看,“两院”的工作报告一般包括对以前工作的回顾和总结,对下一阶段工作的部署和安排。从细节上说,有各自的特点,一般由两部分内容组成。

1.报告过去的工作。人民法院工作报告的内容主要是:刑事审判、民事审判、行政审判、知识产权审判、执行、立案再审等工作,涉诉信访、诉讼调解、司法改革等工作,还包括队伍建设、体制和工作机制等方面的内容,以及工作中的难点、热点问题等。人民检察院工作报告的内容主要是:批准逮捕、提起公诉、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督、查办和预防职务犯罪、处理控告申诉以及人权的司法保障等方面的工作,也包括队伍建设、体制和工作机制等方面的内容,以及工作中的难点、热点问题等。在报告工作情况的同时,还需要对工作中应当改进的地方稍作说明。

2.布置今后的工作任务和安排。关于今后的工作任务,应该明确各自的工作目标和任务,即围绕积极主动地适应新形势对“两院”工作的新要求,在党的领导和人大监督下,坚持“公正与效率”的法院工作主题和“强化法律监督,维护公平与正义”的检察工作主题,切实提高维护国家安全和社会稳定的能力,保障社会公平和正义的能力,运用司法手段化解社会矛盾的能力,服务经济建设、促进改革和发展的能力,保障全面建设小康社会目标的顺利实现,来安排各自的任务和工作。主要应包括以下内容:(1)切实发挥审判和检察职能,维护改革发展稳定的大局;(2)坚持司法为民,最大限度地保护最广大人民的根本利益;(3)推进司法体制改革,保障全社会实现公平和正义;(4)大力加强人民法院、人民检察院队伍建设;(5)建立和完善人民法院、人民检察院工作保障机制。

(三)找准和抓住审议“两院”工作报告的重点和要点

审议人民法院工作报告的重点包括:审议法院执法工作情况,重点是刑事、民事、经济、行政、告诉、申诉、执行等审判工作情况;审议法院接受人大及其常委会法律监督情况;审议法院依法办案,保证经济建设发展情况;审议法院加强法制教育情况;审议审判机关自身建设情况;等等。

审议人民检察院工作报告的重点包括:审议检察院监督执法工作情况,特别是实施刑事检察、法纪检察、经济检察、控告申诉检察、监督检察等法律监督活动情况;审议检察院接受人大及其常委会监督情况;审议检察院惩治贪污贿赂犯罪和严厉打击刑事犯罪,严格依法办案,有效发挥为保证改革和经济建设发展方面的情况;审议检察机关自身建设情况。审议“两院”工作报告的要点包括以下几个方面。

1.要注意报告所确定的任务和措施,是否围绕了党和国家的工作大局和中心工作。如在促进社会与经济发展方面,是否保障了国家经济与社会生活的正常秩序;在维护社会公平和正义方面,是否发挥了司法制度和司法机关的作用,保障了司法公正,提高了司法效率。

2.要注意提出的完成各项工作任务的措施是否切实可行,完成任务的条件是否具备。如下一年度的工作与上一年度的工作要有内在联系,要针对经济社会发展中存在的突出问题和工作中存在的主要缺点,采取相应的措施,对迫切需要解决的问题,提出解决方案,等等。

3.要注意工作报告的具体表述的准确性和规范性。“两院”工作报告是具有法律约束力的规范性文件,其文本表述必须严谨规范,不能存在表达不确切、概念不清晰等情况,更不能存在逻辑错误,以及文本整体结构出现不系统、不全面等问题。从以往的人民法院工作报告来看,报告表述中存在的问题,有的虽然不是原则性的错误,但影响人民法院工作报告的准确性、完整性。如十届全国人大二次会议上,最高人民法院的工作报告有一段关于死刑复核的表述,其中有一句话,“对罪行虽然严重,但具有法定从轻、减轻处罚情节的依法改判”。审议中人大代表提出,死刑复核直接涉及死刑的执行,对于杀人还要慎重一些,最高人民法院复核的范围不妨宽一些,防止产生冤假错案,人一旦杀错了,就无可挽回了。经过修改,在这一句话的中间,增加了“或依法可不必立即执行死刑的”的内容,使依法改判的范围表述更加全面。

4.要注意工作报告内容的完整性。由于人民法院上下级之间有监督与被监督的关系,所以人民法院的工作报告以报告本院的工作情况为主,兼及下级人民法院和专门人民法院的工作情况;由于人民检察院上下级之间是领导与被领导的关系,所以人民检察院的工作报告,不仅要报告本院的工作情况,还应包括下级人民检察院的工作情况。

七、人大代表要认真审议各项议案

(一)把握议案的特点

人大代表所审议的议案,是指具有提议案权的机构或符合法定人数的人大代表,依照法律规定的程序,在人民代表大会会议期间,向最高国家权力机关或地方各级国家权力机关提出的,经大会主席团通过,列入大会议程,交付大会讨论并作出决定的议事原案。

审议议案就是人大代表在人民代表大会会议期间,在阅读、了解和分析议事原案的基础上,对其进行审查、讨论,根据党和国家的方针政策、法律法规,联系实际情况,发表自己的意见、建议和看法,表明自己的态度,为大会作出决定、决议提供参考。由于议案的提出主体、内容、性质、作用等方面有所不同,代表审议的议案可以划分为不同的种类。

1.根据制发议案作者的不同,可将议案分为三类:一是政府机关、法院机关、检察机关的议案,即各级人民政府、各级人民法院、各级人民检察院,按照法律规定,依照法定程序向本级人大提出的议案;二是人大机关的议案,即人民代表大会主席团、人大常委会、人大常委会(委员长会议)主任会议、各专门委员会,按照法律规定,依照法定程序向本级人民代表大会提出的议案;三是人大代表议案,即符合法定人数的人大代表向人民代表大会提交的议案。

2.根据写作形式的不同,可分为公文式议案和表格式议案。一般情况下,国家机关提出的议案都是公文式议案,人大代表提出的议案都是表格式议案。因为,人大代表提出的议案需要使用代表议案专用纸,并且要逐项填写一些固定的内容。

3.根据议案内容的不同,可分为立法案(制定法律、地方性法规案,修改法律、地方性法规案,废止法律、地方性法规案)、国民经济和社会发展计划案、预算案、人事任免案、建撤案(建立或撤销有关机构)、批准条约案、建议案(对重大问题或重大事项提出建议)、撤销案(撤销不适当的决议、决定和命令)、辞职案、罢免国家机关工作人员案、罢免人大代表案、授权案、授予荣誉案、选举案、许可逮捕案、强制措施案等。

(二)掌握人大代表审议议案的内容

议案的内容是指议案所阐述的问题、解决问题的方案即方法或措施。这是人大代表审议的重点。人大代表审议议案应当从以下方面入手。

1.审议议案提出的主体是否符合法律法规的规定。在人民代表大会会议期间,向人民代表大会提出议案的主体有两类:一类是机关主体,另一类是人大代表主体。根据宪法、全国人大组织法和地方组织法的规定,能够向人民代表大会提出议案的主体包括下列机关或个人:一是全国人民代表大会会议期间,主席团、常务委员会、各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案;一个代表团或者三十名以上的全国人大代表联名可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。二是地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案;县级以上的地方各级人大代表十人以上联名,乡、民族乡、镇的人大代表五人以上联名,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。因此,人大代表在审议议案时,首先应看议案提出的主体是否具有法律规定的提出议案的资格。

2.审议议案的格式是否符合法律法规的规定。国家机关向人民代表大会提请审议的议案的结构一般包括标题、发文字号、主送机关、正文(案由、案据和方案)、附件、签署和日期等部分。这些内容构成了议案的完整性。代表在审议议案的格式时,应该查看以下内容。

(1)审议议案标题是否规范。国家机关向人民代表大会提出的议案的标题有两种写法。完全式公文标题模式,即由发文机关、案由、文种(议案)三要素加“关于提请审议”的字样组成完全式标题。如“《全国人民代表大会常务委员会关于提请审议〈中华人民共和国物权法(草案)〉的议案》”。不完全式公文标题模式,即由案由、文种(议案)二要素加“关于提请审议”的字样组成不完全式标题,可以省略“发文机关”的字样。如国务院“《关于提请审议批准〈中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明〉的议案》”。

(2)审议议案文号是否规范。国家机关向人民代表大会提请审议的议案必须标明发文字号,即提出议案机关的议案编号。议案一般不单独编号,发文字号由发文机关代字、发文时间(年度)和发文顺序号组成。如“国函〔2016〕12号”等。人民代表大会机关提出的议案是以内部文件的形式编号。

(3)审议议案主送机关是否规范。提案人向人民代表大会提请审议的议案的主送机关,即议案的受文对象。提案人直接提交人民代表大会审议的议案的主送机关是同级人民代表大会。

(4)审议议案的签署和日期是否规范。国家机关向人民代表大会提出的议案的签署,即提出议案的机关署名。议案的署名由法律规定。提出议案机关应当写全称或者规范化简称。人大机关提出的议案只需签署人大机关名称,并加盖发文机关印章即可,印章必须与署名相符。人民代表大会机构提出的议案只写出机构名称即可,不加盖印章。各级人民政府提出的议案,要由行政首长签署,一般不加盖政府机关印章,首长署名要冠以职务,首长职务与姓名之间留一定空格。法院机关、检察机关提交给同级人大的议案的签署,要由法院机关、检察机关最高领导签署,不加盖法院机关、检察机关印章。日期即议案的成文日期。议案的成文日期以机关负责人签发的日期为准;若干机关联合行文的,以最后签发机关领导的签发日期为准。不同发文机关的成文日期的写法不同。国家行政机关要求成文日期必须用汉字数码写明具体的年月日;人大机关的成文日期则要求用阿拉伯数码。人大代表在审议议案时,主要是看议案的格式是否符合法律法规的规定,有无错漏现象。

3.审议议案的内容是否符合法律法规的规定。向人民代表大会提请审议议案的内容必须是属于人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项。宪法第六十二条规定的全国人民代表大会行使的十五项职权,宪法六十七条全国人大常委会行使的二十一项职权,地方组织法第八条和第九条规定的县级以上地方各级人民代表大会行使的十五项职权,地方各级人民代表大会常务委员会行使的十四项职权,乡、民族乡、镇人民代表大会行使的十三项职权,都可以作为议案提出的内容。人大代表在审议议案的内容时,主要是看议案的内容是否符合法律法规的规定,有无不属于本级人大及其常委会职权范围内的情况。如立法法第七十二条规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,那么,设区的市的人大代表就不能提出超出“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这个法定界限提出立法案。

4.审议议案的正文是否符合法律法规的规定。向人民代表大会提请审议议案的正文是议案的主体。一般要写清四个方面的内容。(1)案由,即议案的根据、缘由。主要是写明提出议案的目的、原因、理由,就是为什么要提出该议案,人大通过该议案的必要性,等等。(2)案据,即提出该议案的理论和事实根据,该议案的合理性、可行性等。(3)方案,即议案提请审议的事项。主要是写明对所提问题的解决建议、办法、途径、措施等。(4)审议请求,即请求审议的要求。一般是在议案正文的结尾另起一行空两格以一句表示祈使的词语,如“请审议”“请审议决定”“现提请审议”“请予审议”“现提请审议,并请作出批准的决定”等模式化的习惯用语结束全文。也可以根据议案的不同内容,针对不同情况,提出明确的建议或意见。如果是制定法律法规,或是权力范围内难以解决的问题,请求人民代表大会全体代表表决。向人民代表大会提出的议案的附件,指的是议案正文后所附需审议的有关文件。应在议案正文之后,签署之前写上附件名称,如果附件较多,则分条列出。如果议案是为了审议通过法律法规的,因标题、正文中已有说明,则不必另写附件。人大代表在审议议案的正文时,主要是看议案的正文是否符合法律法规的规定。根据是否有据,理由是否充足,方案是否完备,请求是否合理。

5.审议议案提出的程序是否符合法律法规的规定。根据法律规定,大会主席团、人大常委会、人大各专门委员会、人民政府、人民法院、人民检察院以及代表联名都可以依照法定程序,向人大提出属于本级人大职权范围内的议案。中央军事委员会可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案。但议案是否列入人民代表大会会议议程,法律规定是不同的。

根据全国人大组织法和全国人大议事规则的规定,全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院,可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定列入会议议程。一个代表团或者三十名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议,提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。

根据地方组织法的规定,地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定提交人民代表大会会议审议,或者并交有关的专门委员会审议、提出报告,再由主席团审议决定提交大会表决。

根据全国人大组织法、地方组织法和代表法的规定,人大代表提出议案的程序是:(1)人大代表议案必须是在各级人民代表大会会议期间向人民代表大会提出;(2)代表议案必须在大会主席团通过的议案截止时间前提出;(3)代表议案由大会主席团决定是否列入大会会议议程,或者先交有关专门委员会审议,提出是否列入会议议程的意见,再由大会主席团决定是否列入人民代表大会会议议程。列入会议议程的议案,应提交代表大会全体代表审议,由全体代表的过半数通过。通过后即具有法律效力。

人大代表审议上述议案的提出程序,主要是看议案的提出程序是否符合法律法规的规定。

(三)人大代表对不同议案审议的重点内容

人大代表在审议列入人民代表大会会议议程的议案时,除了审议议案的标题、格式、提出的程序等方面以外,由于议案的内容不同,代表对议案审议的侧重点也有所不同。

1.法律法规案的审议重点。法律法规案也叫法案,包括修改宪法的议案(宪法修正案),制定、修改、解释、废止法律法规的议案。审议法律法规案的重点,一是审议立法的目的是否明确,依据是否准确,以及开展立法调研和论证的情况;二是审议是否附有法律法规草案或者法律法规修正案原文及说明;三是审议法律法规草案立法的必要性、内容的合法性、操作的可行性;四是审议法律法规案的内容与其他相关法律法规的衔接性;五是审议法律法规文本的规范性。在详细阅读、认真分析研究的基础上,做好审议发言的准备。在审议发言中,要注意充分反映原选举单位或原选区选民的意见、愿望和要求。既要体现自己所代表的单位、地区和阶层的意志,又要代表全体人民的意志和社会各阶层的整体利益,从整体和全局的利益出发,对法律法规案中所涉及的问题,实事求是地提出意见和建议。

2.重大事项决议、决定案的审议重点。重大事项一般是本行政区域内属于本级人民代表大会职权范围内涉及国计民生的重大事项。重大事项决议、决定案是指经主席团会议决定列入人民代表大会会议议程的议案。重大事项决议、决定案一经人民代表大会审议通过,就会在本行政区域内产生法律后果,具有强制性,本行政区域内的公民、法人及社会组织都必须遵守和执行。因此,要健全人大讨论、决定重大事项制度。地方各级党委要增强依法执政观念,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。地方各级政府重大决策出台前要向本级人大报告。地方各级人大讨论的事项,根据实际情况,可以依法作出决定、决议;也可以将人大讨论中的意见建议转送“一府两院”研究处理。人大要把听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点,依法认真负责地作出决议、决定。有关国家机关要将本年度工作中的大事要事,反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中。这就要求人大代表在审议时,一定要格外慎重,明确审议重大事项的决议、决定案的重点:(1)审议该议案所涉及的内容是否属于本级人民代表大会职权范围内的重大事项;(2)审议该议案是否符合宪法、法律法规的规定;(3)审议该议案的立意是否明确;(4)审议该议案是否符合本行政区域的实际,是否具有现实性;(5)审议该议案是否具有必要性、可行性;(6)审议该议案的文本是否具有规范性。

3.选举案的审议重点。选举案是提案人按照法律规定,依照法定程序向本级人民代表大会提请选举的国家机关工作人员职务的产生和上一级人民代表大会代表的议事原案。选举案涉及国家机关工作人员职务的产生和上一级人民代表大会代表的产生。因此,必须严肃认真地对待,不能稀里糊涂地就投票表决。人大代表审议选举案应该从以下方面入手:(1)审议该议案的提出程序是否合法;(2)审议该议案提出的主体是否具有法律法规规定的资格;(3)审议该议案提名的人选在德、能、勤、绩、廉方面的表现和是否具有所拟任职务的资格、能力;(4)审议该议案在格式、文字方面是否规范。人大代表在审议议案以上内容的基础上,发表自己的意见和看法。如果代表对本级人民代表大会主席团和代表依法提出的人选有意见,可以按照代表法的规定提出意见。

4.罢免案的审议重点。罢免案是人大机关,按照法律规定,依照法定程序向本级人大提请审议对由本级人民代表大会选举、任命产生的国家机关工作人员在任期届满以前,罢免其职务和罢免上一级人民代表大会代表的议事原案。人大代表审议罢免案应该从以下内容入手。

(1)审议提出罢免案的主体是否具有提出罢免案的资格。宪法规定,全国人民代表大会有权罢免的人员有:中华人民共和国主席、副主席;国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;最高人民法院院长;最高人民检察院检察长;全国人民代表大会常务委员会的组成人员。地方组织法规定,县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长;乡、民族乡、镇的人民代表大会有权罢免人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长。

(2)审议提出罢免案的理由。全国人大议事规则规定,罢免案应该写明罢免理由,并提供有关的材料。地方组织法明确规定,罢免案应当写明罢免理由。罢免应符合什么样的条件,法律没有规定。一般来说,国家领导人员被认为违宪、违法、失职渎职、工作无能以及犯有其他罪错,都可以成为提出罢免案的理由。人大代表在重点审议以上两个方面内容的基础上,发表自己的看法和意见。