第三节 行政复议参加人
行政复议参加人是指依法参加行政复议活动的当事人以及类似当事人地位的代理人。行政复议当事人是指与争议的具体行政行为有利害关系而参加行政复议，并且受复议决定约束的申请人、被申请人和第三人。当事人都是以自己的名义为了自己的利益参加到复议活动之中，但代理人是以被代理人的名义为了被代理人的利益参加到复议活动之中的。
一、行政复议申请人
(一)行政复议申请人的概念和特征
行政复议申请人是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法以自己的名义向行政复议机关申请复议的自然人、法人或其他组织。
行政复议申请人具有以下特征:
1.申请人是行政相对人。这里所说的行政相对人是广义的，既包括作为行政行为直接指向对象的行政相对人，也包括受行政行为影响的行政第三人;既包括中国的公民、法人或其他组织，也包括外国人、无国籍人和外国组织。总之，只有受到具体行政行为作用或影响的自然人、法人或其他组织，或者说只有与具体行政行为有法律上利害关系的行政相对人，才有可能成为行政复议的申请人。与具体行政行为没有法律上利害关系的自然人、法人或其他组织，不能成为行政复议的申请人。
2.申请人是认为具体行政行为侵害其合法权益的人。申请人必须是行政相对人，但并非所有与具体行政行为有法律上利害关系的行政相对人都能成为行政复议申请人。因为具体行政行为对行政相对人的作用或影响可能是积极的，也可能是消极的，按照《行政复议法》的规定，只有认为具体行政行为侵害了自己合法权益的人，才具有申请人的资格。当然“认为”只是申请人的一种主观认识，并不需要在客观上已存在这种侵害事实。换言之，即使具体行政行为在客观上对相对人是有利的，但只要相对人主观上认为自己的合法权益受到侵害，他就具备了申请人资格。
3.申请人以自己的名义申请复议，参加复议活动。在行政复议中，不是以自己名义而是以他人名义参加行政复议的人，不是申请人，而只能是复议申请人的代理人或法定代表人。
(二)行政复议申请人资格转移
在一般情况下只有认为具体行政行为侵害了自己合法权益的行政相对人才具备申请人资格，才能成为行政复议申请人，但是在特定条件下，申请人的资格也可能发生转移。根据《行政复议法》第10条的有关规定，行政复议申请人资格转移包括两种情形:
1.有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。对这里的“近亲属”的范围如何界定，一般认为应包括其配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。(9)但我们认为，这里的“近亲属”的范围应参照行政诉讼原告资格转移的有关规定，还应包括其他具有扶养、赡养关系的亲属。(10)
2.有权申请行政复议的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以申请行政复议。如甲企业在与乙企业合并为丙企业之前受到环保局的罚款20万元的处罚，现因甲企业已经终止，丙企业获得了行政复议申请人资格。
应当指出的是，在申请人资格发生转移的情况下，本不具备申请人资格的个人或组织获得了申请人资格，他们申请行政复议时，是以自己的名义进行而不是作为原申请人的代理人而存在。另外，他们申请行政复议，必须是在法定的申请复议期限之内。
二、行政复议被申请人
(一)行政复议被申请人的概念和特征
被申请人是指行政相对人认为其具体行政行为侵犯了自己的合法权益而申请行政复议，由复议机关通知参加行政复议的行政主体。
被申请人具有以下特征:
1.被申请人是行政主体。被申请人必须能够独立承担法律责任，因而只能是行政主体，包括行政机关和法律、法规授权的组织。不具有行政主体资格的组织以及个人都不能成为被申请人。
2.被申请人是作出了被申请复议的具体行政行为的行政主体。被申请人实施的具体行政行为引起行政争议，被行政相对人认为侵犯了自己的合法权益而申请行政复议。未作出具体行政行为的行政主体不可能成为被申请人，作出了具体行政行为但没有被相对人申请行政复议的行政主体也不是被申请人。
3.被申请人是被复议机关通知参加复议的行政主体。申请人复议申请书所列的被申请人不一定正确，只有经过复议机关审查确认后，被正式通知参加复议的行政主体，才能成为真正的被申请人。
(二)行政复议被申请人的确定
由于行政管理活动的复杂性和行政主体的多样性，实践中被申请人的确定较为复杂，其主要情形有以下几种:
1.对某一行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的，该行政机关是被申请人。
2.两个或两个以上行政机关以共同的名义作出具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被申请人。
3.经上级行政机关批准的具体行政行为，在行政处理决定书上署名的行政机关是被申请人。
4.政府工作部门依法设立的派出机构，在有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，无论是否超出授权范围，都以该派出机构为被申请人;派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，无论是以自己的名义还是以政府工作部门的名义作出具体行政行为的，都以该政府工作部门为被申请人。
5.法律和法规授权的组织作出具体行政行为的，该被授权组织为被申请人。(11)
6.行政机关委托的组织作出具体行政行为的，实施委托的行政机关是被申请人。
7.作出具体行政行为的行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被申请人。
三、行政复议第三人
(一)行政复议第三人的概念和特征
行政复议第三人是指与被申请行政复议的具体行政行为有法律上的利害关系，通过申请或复议机关通知，参加到已经开始的行政复议程序之中的自然人、法人或其他组织。
行政复议第三人具有以下特征:
1.与被申请复议的具体行政行为有法律上的利害关系。所谓“有法律上的利害关系”，是指法律上的权利义务受到该具体行政行为的直接或间接的影响，会产生“得、失、增、减”等后果。这种利害关系不限于直接的利害关系，也包括间接的利害关系。第三人是为了维护自己的利益才参加到复议中来的。
2.在行政复议的过程中参加进来，也就是在行政复议开始后至行政复议决定作出前，参加到复议程序之中。如果复议程序尚未开始或复议程序已经终结，都不存在以第三人的身份参加复议的问题。
3.是经复议机关批准或通知参加复议。行政相对人申请作为第三人参加复议，复议机关应进行审查，只有符合条件的才允许参加进来。复议机关也可以依职权主动通知符合条件的相对人作为第三人参加复议。
(二)行政复议第三人的主要情形
从行政复议的理论和实践来看，行政复议第三人主要有以下几种情形:
1.在行政处罚案件中，被处罚人和被侵害人中一方申请复议，另一方应当作为行政复议第三人参加复议。
2.在有两个或两个以上被处罚人的行政处罚案件中，如果只有部分被处罚人申请行政复议，则未申请复议的被处罚人应当作为第三人参加行政复议。
3.在行政许可案件中，被许可人与利害关系人一方申请复议，另一方应当作为行政复议第三人参加复议。
4.在因行政裁决引起的复议案件中，被裁决的民事纠纷一方当事人是申请人，则另一方当事人应当作为第三人参加复议。
5.两个或两个以上行政主体基于同一事实，针对相同的行政相对人作出相互矛盾的具体行政行为，相对人对其中一个具体行政行为不服申请复议，其他行政主体可以作为第三人参加行政复议。
6.其他与被申请的具体行政行为有法律上的利害关系但没有提出复议申请的行政相对人。
四、行政复议代理人
行政复议代理人是指为了维护当事人的利益，以当事人的名义在代理权限范围内进行行政复议活动的人。代理人依法参加行政复议的法律后果由被代理的当事人承担。按照行政复议代理人代理权来源的不同，可将其分为三类:
(一)法定代理人
行政复议法定代理人是根据法律的规定享有复议代理权，代理无民事行为能力或者限制民事行为能力的公民进行行政复议的人。我国《行政复议法》第10条第2款规定“有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。”按照《民法通则》的有关规定，法定代理人一般由被代理人的父母、配偶、成年子女或其他监护人等担任。行政复议法定代理人与行政复议当事人有同等的法律地位，当事人的一切行政复议权利都由行政复议法定代理人行使，当事人应履行的一切行政复议义务也都由行政复议法定代理人承担。
(二)指定代理人
行政复议指定代理人是指被行政复议机关指定，代理无民事行为能力或限制民事行为能力的当事人进行复议的人。指定代理人及代理权限，《行政复议法》并未规定，但在实践中也可能出现需要行政复议机关指定由谁作为代理人的情况。如在行政复议过程中当事人丧失行为能力，又没有法定代理人代为复议或法定代理人之间相互推诿，为了维护当事人的合法权益，审查和监督行政主体的具体行政行为，有必要为其指定代理人代理参加复议。
(三)委托代理人
行政复议委托代理人是指受当事人、法定代理人的委托，代其参加行政复议的人。《行政复议法》第10条第5款明确规定申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。委托代理人一般是申请人的近亲属、律师、社会团体或申请人所在单位推荐的人，也可以是经行政复议机关许可的其他公民。行政复议法并没有明确规定被申请人可以委托代理人，这主要是因为被申请人参加复议活动，必须向复议机关提供作出具体行政行为的依据、证据和其他有关材料，接受上级机关的审查，这些活动属于履行职责的范围，应当指派本机关工作人员参加，不宜由本机关之外的人员代为行使。
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