行政复议机关收到复议申请

第四节　行政复议程序

行政复议程序是行政复议机关、行政复议参加人进行行政复议活动必须遵循的各项步骤、方式、顺序和时限的总和。根据《行政复议法》的规定，行政复议程序可以分为申请、受理、审理、决定和执行五个阶段。

一、行政复议的申请

行政复议申请是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为违法或不当，侵犯了自己的合法权益，依法向复议机关提出对该具体行政行为进行审查和处理的请求。根据《行政复议法》的规定，行政相对人向行政复议机关申请复议，必须符合一定条件，这些条件包括:

(一)一般条件

1.申请人合格。一般情况下，有权提出复议申请的人必须是认为具体行政行为侵犯了自己合法权益的行政相对人。在特殊情况下，申请人的主体资格发生转移，即有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请复议，有权申请复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以申请复议。

2.有明确的被申请人。申请人申请复议必须指明被申请人，即指明侵犯了申请人合法权益的行政主体。没有明确的被申请人，复议机关就无法进行审理，申请人的请求就难以实现。申请人只需提出明确的被申请人即可，并非必须提出正确的被申请人。如果因为某种原因，申请人所列的被申请人不合格时，复议机关应当告知申请人变更合格的被申请人，而不能简单地不予受理。

3.有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人申请复议所要达到的目的，主要是申请人请求复议机关通过行政复议达到保护自己合法权益的具体内容;事实根据，是指与复议请求有关的事实材料，主要是指能够证明具体行政行为存在的证据材料，如行政处罚决定书、罚没款收据等。

4.属于申请复议的范围和受理复议机关管辖。《行政复议法》对行政复议的受案范围作出了明确规定，申请人申请复议的事项必须在法定的复议范围之内，否则复议机关将不予受理。同时，申请人必须向有管辖权的复议机关提出复议申请。复议机关对不属于自己管辖的复议案件无权受理，而应当告知申请人向有管辖权的复议机关提出申请。对于属于特殊管辖的案件，县级地方人民政府接受复议申请后应转送有管辖权的复议机关。

5.法律、法规规定的其他条件。如根据《行政复议法》第16条第2款规定，行政相对人向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经受理的，不得再申请行政复议。

(二)时间条件

时间条件是复议申请人提出复议申请的时间限制。申请人如果超过法定期限，则申请将不被受理。根据《行政复议法》第9条的规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提请行政复议;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。这就是说，如果法律规定的申请期限少于60日，一律按60日确定复议申请期限;如果法律规定的申请期限超过60日的，则按照法律特别规定的期限。如我国《海关法》规定的申请期限是30日，《专利法》规定的申请期限是3个月，则其申请期限分别是60日和3个月。

申请人申请行政复议必须遵循法定的期限，如果申请人因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限，申请期限自障碍消除之日起计算。⁽¹²⁾如由于行政机关作出行政行为时未告知复议权和复议期限，导致申请人耽误法定申请期限的，一般视为有正当理由，申请期限从相对人知道或者应当知道复议权或复议期限之日起计算。

(三)形式条件

根据《行政复议法》第11条的规定，行政相对人提出行政复议申请，一般采用书面形式，即向复议机关递交复议申请书。行政复议申请书应载明如下内容:(1)申请人姓名、性别、年龄、职业和住所。法人或其他组织还应写明名称、住所和法定代表人或主要负责人的姓名、职务。(2)被申请人的名称、地址。(3)申请复议的要求和理由。(4)申请复议的日期。

如果行政相对人书面申请确有困难的，也可以口头申请。口头申请的，行政复议机关应当当场记载申请人的基本情况，行政复议请求，申请复议的主要事实、理由和时间，经申请人核对后由其签名或按手印或盖章。口头申请与书面申请具有同等的法律效力。

二、行政复议的受理

行政复议受理是行政复议机关接到行政复议申请后，经过审查，决定予以立案处理的行为。申请人的申请行为与行政复议机关的受理行为相结合，标志着行政复议程序的开始。

(一)对复议申请的审查处理

根据《行政复议法》第17条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，根据不同情况分别作出不同的处理:

1.对于不符合申请复议条件的，依法作出不予受理的书面决定，告知申请人不予受理的理由并书面送达。

2.对符合行政复议法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

3.如果复议机关未在5日内作出不予受理决定或者告知申请人向有权受理的行政复议机关提出申请，则视为从收到行政复议申请之日起自动受理。对于符合申请行政复议条件的，行政复议机关当然也可以作出受理决定并送达申请人，但行政复议期限的起算点仍应为收到行政复议申请之日，而非作出受理决定之日。

(二)对复议受理的监督

为了保障相对人的复议申请权，《行政复议法》第19条和第20条对复议机关无故不受理的情形规定了相应的监督机制，包括两个方面:

1.法律、法规规定应先申请行政复议，对行政复议决定不服才能向人民法院提起行政诉讼的，如行政复议机关决定不予受理或受理后超过行政复议期限不作答复，公民、法人或其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

2.公民、法人或其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可以直接受理。

三、行政复议的审理

行政复议审理，是指行政复议机关对受理的行政争议案件进行实质性审查的活动，具体而言，就是行政复议机关在受理行政复议申请后，对被申请人作出的具体行政行为的依据、证据等有关材料进行全面审查，以确定该具体行政行为的合法性与适当性的活动。

(一)审理前的准备

为了保证行政复议活动的正常进行，审理前应做好必要的准备工作，包括确定行政复议工作人员、复议文书的发送和有关证据材料的调查收集等工作。根据《行政复议法》第23条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提出当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。

(二)审理方式

《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人或第三人的意见。

(三)审理期限

行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定;法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。

(四)对具体行政行为依据合法性的审查处理

按照《行政复议法》第7条的规定，申请人在申请行政复议时，如果一并提出对具体行政行为依据的效力在规章以下的行政规范的审查申请的，若行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法作出处理;复议机关无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60内依法处理。处理期间，中止对原具体行政行为的审查。

行政复议机关在对原具体行政行为审查时，认为其依据(包括规章以及其他行政规范性文件)不合法，如行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法作出处理;复议机关无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对原具体行政行为的审查。

(五)撤回复议申请的处理

撤回复议申请是指复议申请被复议机关受理后、复议决定作出前，经复议机关同意，复议申请人撤回复议申请，终止复议审理的制度。申请人要求撤回行政复议申请的，必须说明理由。撤回行政复议申请的，行政复议终止。如果申请人撤回复议申请不是出于自愿，而是迫于被申请人的威胁和压力，复议机关应不准许撤诉。

四、行政复议的决定

行政复议决定是指行政复议机关在对具体行政行为的合法性和适当性进行审查后依据事实和法律作出的结论性决定。行政复议决定应当以行政复议决定书的形式表现出来。根据《行政复议法》第28条规定，行政复议决定主要包括以下四种:

(一)维持决定

行政复议机关经过审查，认为原具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当的，应当作出维持决定。维持决定是对申请人指控的否定，对被审查的具体行政行为的合法性和适当性的肯定，体现了行政复议保障行政主体依法行使职权的功能。

(二)限期履行决定

行政复议机关经过审查，认为被申请人没有履行法定职责的，应当作出责令其在一定期限内履行职责的决定。它主要适用于以下两种情况:一是被申请人拒不履行法定职责，二是被申请人拖延履行法定职责。

(三)撤销、变更或确认违法决定

行政复议机关经过审查，认为原具体行政行为违法或明显不当的，可以根据不同情况，分别作出撤销、变更或确认违法的决定。根据《行政复议法》第28条第3项的规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或确认该具体行政行为违法:(1)主要事实不清、证据不足的;(2)适用依据错误的;(3)违反法定程序的;(4)超越或者滥用职权的;(5)具体行政行为明显不当的。

被申请人不按照《行政复议法》第23条的规定提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，应当作出撤销该具体行政行为的决定。

决定撤销或确认该具体行政行为违法的，行政复议机关可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。

(四)赔偿决定

申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资，没收财物，征收财物，摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。

五、行政复议决定的执行

根据《行政复议法》第40条的规定，行政复议书的送达依照民事诉讼法关于送达的规定执行，具体包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。

行政复议决定书一经送达即发生法律效力，行政复议当事人都必须履行复议决定所规定的义务。被申请人不履行或拖延履行行政复议决定，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。法律规定行政复议决定为终局裁决的，当事人必须服从，不能向法院提起行政诉讼。对于非终局的行政复议决定，申请人不服的，可以依法提起行政诉讼;法定起诉期限届满未起诉的，申请人必须履行复议决定。申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理:如果行政复议决定维持了原具体行政行为，那么由作出具体行政行为的行政主体依法强制执行，或者申请人民法院强制执行;如果行政复议机关改变了原具体行政行为，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。

主要参考文献

1.李牧主编:《中国行政法学总论》，中国方正出版社2006年版。

2.应松年、刘莘主编:《中华人民共和国行政复议法讲话》，中国方正出版社1999年版。

3.叶必丰:《行政法学》，武汉大学出版社2003年版。

4.关保英主编:《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2004年版。

5.张树义主编:《行政法学案例教程》，知识产权出版社2003年版。

6.杨小君:《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版。

7.刘勉义、杨伟东主编:《行政复议法释解与案例评析》，法律出版社2000年版。

8.曹康泰主编:《中华人民共和国行政复议法释义》，中国法制出版社1999年版。

9.应松年、王成栋、张兴祥编著:《行政复议法例解与适用》，中国法制出版社1999年版。

10.蔡小雪:《行政复议与行政诉讼的衔接》，中国法制出版社2003年版。

11.张淑芳:《规范性文件行政复议制度》，载《法学研究》2002年第4期。

12.张树义:《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2002年版。

【注释】

(1)参见应松年、刘莘主编:《中华人民共和国行政复议法讲话》，中国方正出版社1999年版，第1页。

(2)参见《行政复议法》第7条、第26条。

(3)参见《行政复议法》第27条。

(4)我们认为，行政复议的审查对象不同于其受案范围，后者仅包括具体行政行为，而前者还包括抽象行政行为。

(5)参见《行政复议法》第1条。

(6)此部分内容主要参考李牧主编:《中国行政法学总论》，中国方正出版社2006年版，第414～415页。

(7)具体理由参见叶必丰:《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第314页。

(8)需要说明的是，行政复议机关通常只能是行政机关，但在法律、法规有特别授权的情况下，某些非行政机关也可以成为行政复议主体，如证监会、银监会、电力总公司、纺织总会等。参见关保英主编:《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2004年版，第491页。

(9)依据是《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第12条对“近亲属”的解释。

(10)参见《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条。

(11)《行政复议法》第15条第3项的规定仅限于“法律、法规授权的组织”，至于规章授权的组织能否作为被申请人，理论界存在争论。有学者认为《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条和第21条承认了规章授权组织能够作为行政诉讼被告，因此规章授权的组织也能作为行政复议被申请人。我们认为在有权的法律解释出台之前，规章授权的组织不宜作为行政复议的被申请人，规章的“授权”应理解为“委托”，行政争议发生后，应以制定该规章的行政机关为被申请人。

(12)参见《行政复议法》第9条第2款的规定。