行政复议机关收到行政复议申请

第一节　行政复议概述

一、行政复议的概念和特征

行政复议是在行政系统内部解决行政争议的一项重要的法律制度，在当今世界各国和地区广泛存在，只是名称及具体内容各有不同。如法国称之为“行政救济”，英国称之为“行政裁判”，美国称之为“行政上诉”，日本称之为“行政审查”，韩国及我国台湾地区称之为“行政诉愿”等。⁽¹⁾

所谓行政复议，是指自然人、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，依法向法定的行政机关提出申请，由法定的行政机关进行受理、审查，并作出相应决定的监督行政制度和行政救济制度。行政复议具有以下特征:

1.行政复议的内容是解决行政争议，即解决行政相对人认为具体行政行为侵害其合法权益而与行政主体发生的争议。这就使行政复议区别于行政调解与行政裁决，因为行政调解与行政裁决都是解决平等民事主体之间民事争议的制度。

2.行政复议的审查机关是法定的行政机关，即行政复议机关。行政复议机关是国家行政机关，但并非所有的行政机关都有行政复议权，只有依法承担行政复议职责并享有行政复议裁决权的行政机关才是行政复议机关，一般是作出具体行政行为的行政主体的上一级行政机关。

3.行政复议的审查对象主要是具体行政行为，也可能包括抽象行政行为。行政复议是行政相对人不服具体行政行为而引起的，因此行政复议的审查对象首先是具体行政行为。对于抽象行政行为，行政相对人虽不能直接申请行政复议，但是如果相对人认为具体行政行为所依据的规章以下的行政规范性文件不合法，在对该具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该行政规范性文件的审查申请，行政复议机关有权处理的，应当及时审查处理。⁽²⁾相对人没有一并提出审查申请，行政复议机关在对具体行政行为进行审查时，认为其依据(包括抽象行政行为)不合法，行政复议机关有权处理的，也应当及时审查处理。⁽³⁾可见，行政复议的审查对象还包括抽象行政行为。⁽⁴⁾

4.行政复议的程序具有准司法性。首先，行政复议是依自然人、法人或其他组织的申请而进行的，没有行政相对人的申请，就没有行政复议，即遵循“不告不理”的规则;其次，行政复议活动是由独立于行政争议双方的行政复议机关借用法院审理案件的某些方式进行的。可见行政复议与司法审判具有相似性。但行政复议毕竟不同于司法审判程序，它更加强调审理的效率，因而在程序的设计上有别于司法程序。如行政复议一般采用书面审理方式，只是在必要时才采用当面审理方式。

5.行政复议的性质是一种监督行政制度和行政救济制度。我国行政复议制度的建立，是为了“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”。⁽⁵⁾因此，对行政主体而言，行政复议是行政系统内部的一种自我监督方式;对行政相对人而言，行政复议则是其权益被具体行政行为侵犯后的救济手段和途径。

二、行政复议的基本原则

根据我国《行政复议法》第4条的规定，行政复议的基本原则包括合法原则、公正原则、公开原则、及时原则和便民原则。⁽⁶⁾

(一)合法原则

合法原则，是指行政复议机关在法定的权限范围内，以事实为根据，以法律为准绳，对行政相对人申请复议的具体行政行为，依照法定程序进行审查。合法原则主要包括以下内容:(1)行政复议机关必须有法定的权限。即必须是依照法律享有行政复议权的行政机关，对其受理的行政争议案件必须具有管辖权。(2)行政复议所认定的事实必须有证据证明，每一个定案证据都必须具有关联性、真实性和合法性，定案证据之间不能相互冲突。(3)行政复议的依据必须合法。行政复议机关在审理复议案件时所依据的法律、法规、规章以及规范性文件必须合法有效。(4)行政复议的程序必须合法。行政复议机关受理案件、调查取证、审查具体行政行为以及作出行政复议决定都应遵守法定的方式、步骤、顺序和时限。

(二)公正原则

公正原则是指行政复议机关对具体行政行为的审查不仅要合法而且要公正，把行政复议当事人放在平等的位置上，不偏袒任何一方、公正裁决。公正原则主要包括以下内容:(1)行政复议机关在行政复议过程中应该平等对待各方当事人，不应有任何歧视、偏见，特别是不歧视行政相对人，不袒护被申请人。(2)行政复议机关应该保障各方当事人享有平等的知情权，平等地听取各方的意见，为申请人、被申请人和第三人提供平等的申辩或质证的条件和机会。(3)要保证复议决定结果的合理性，对于原具体行政行为虽然合法，但存在合理性问题的，也应当予以纠正。

(三)公开原则

公开原则是指行政复议机关在行政复议过程中，对于与案件有关的信息和材料等除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，都应向行政复议当事人和社会公开。公开原则主要包括以下内容:(1)行政复议过程公开。行政复议机关必须向复议当事人公开行政复议的过程，复议当事人依法享有参与复议活动，陈述案件事实，提供证据材料，进行陈述、辩解或质证的权利。(2)行政复议案件的有关材料要公开。根据《行政复议法》的有关规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。(3)行政复议的结果公开。行政复议机关对于申请人提出的复议申请不予受理的，应当作出《行政复议不予受理决定书》，说明不予受理的理由，并将决定书送达当事人。予以受理的，应当在法定期限内及时作出行政复议决定，并送达当事人。条件许可的，还应让社会公众公开查阅。

(四)及时原则

及时原则是指行政复议机关应当遵守法律规定的期限，及时受理复议申请，尽快完成复议案件的审查，并作出相应的决定。及时原则主要包括以下内容:(1)受理复议申请应当及时。根据《行政复议法》的有关规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查。5日内未作出《行政复议不予受理决定书》的，视为受理。(2)作出复议决定应当及时。行政复议机关一般应当在自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂的可以适当延长，但延长期限最多不超过30日。(3)行政复议机关还应当采取措施保证行政复议决定的及时施行。对复议当事人不履行复议决定的情况，复议机关应当及时处理，依法采取相应措施，促使复议当事人及时履行决定事项。

(五)便民原则

便民原则是指行政复议机关在行政复议过程中应尽可能为行政复议当事人，尤其是为申请人提供必要便利，为申请人得到行政救济提供尽可能好的条件。便民原则主要体现在以下方面:(1)受理行政复议申请不向申请人收取费用。(2)为了及时解决纠纷，实行一级复议制，相对人不服复议决定可直接向人民法院起诉，无须再在行政系统内寻找救济。(3)对一些行政复议案件的管辖本着便于申请人的原则由申请人自行选择，对于属于特殊管辖的案件，申请人可以直接向具体行政行为发生地的县级人民政府提出复议申请，由县级人民政府转送有关复议机关。(4)对不能提供书面申请的申请人，允许其以口头方式提出复议申请。(5)在通过书面审理能够解决问题的情况下，行政复议机关尽量采用书面审理方式，以避免复议当事人不必要地耗费时间、财力和精力。

三、行政复议的基本制度

(一)一级复议制度

一级复议制度，是指行政争议经过一级行政复议机关审理并作出决定之后，行政复议程序即告终结，申请人即使不服，也不能再向有关行政机关申请复议，而只能向人民法院提起行政诉讼的一种法律制度。我国行政复议以一级复议为原则，只有当法律有特别规定时才实行两级复议，即构成一级行政复议制度的例外。如我国《行政复议法》第14条规定，对省部级行政机关具体行政行为不服的，可向作出该具体行政行为的原行政机关申请复议，对行政复议决定不服的，可以向国务院申请裁决，即再次申请行政复议。确立一级复议制度的原因在于提高解决行政争议的效率，避免相对人在行政系统内耽误太多时间，尽快通过司法救济的方式解决争端。

(二)书面复议制度

《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人或第三人的意见。该规定确立了行政复议实行书面复议的制度。所谓书面复议是指行政复议机关只对全部案卷材料进行书面审理，不必传唤行政复议当事人、证人或其他复议参加人到复议机关通过直接对质的方式来审理。确立这一制度的目的在于简化行政复议程序，提高行政复议效率，减轻行政复议当事人尤其是申请人的负担。行政复议法确立了书面复议制度，但并不排除在某些条件下可以运用其他审理方式，如通过类似庭审的方式，通知当事人到场就争议的事实、证据、法律依据进行质证、辩论等。

(三)复议不停止执行制度

复议不停止执行制度，是指行政主体作出的具体行政行为，不因行政相对人申请行政复议而停止执行。这一制度的确立是基于两个原因:其一，具体行政行为是行政主体代表国家作出的，一经作出就具有公定力、确定力、拘束力和执行力，行政相对人必须服从和履行，不能随意加以否定;其二，为了维护行政管理活动的连续性，保障行政管理活动的效率，具体行政行为作出之后就应当得到执行。

复议不停止执行是原则性的规定，但也有例外，为了防止具体行政行为的执行可能造成难以挽回的损害，《行政复议法》第21条规定，下列情形下可以停止执行:(1)被申请人认为需要停止执行的;(2)行政复议机关认为需要停止执行的;(3)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;(4)法律规定停止执行的，如《治安管理处罚法》第107条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请，公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属依法提出担保人或者交纳保证金后，行政拘留处罚决定暂缓执行。

(四)复议不适用调解制度

行政复议不适用调解是指行政复议机关在处理行政争议案件时，不能以调解的方式结案。调解意味着争议双方在各自的权利义务问题上作适当让步，以便达成妥协，所以调解的前提是双方当事人对自身的权利有完全的处分权。但行政争议中的一方当事人是行政主体，其行政职权不同于一般的权利，行政主体不能处分，也不能放弃，否则就构成了失职违法。同时，行政复议审查的对象主要是具体行政行为的合法性，而具体行政行为是否合法有明确的界限，不能由行政主体和相对人自由协商决定，只能由行政复议机关审查后作出认定。因此行政复议原则上不适用调解方式来结案，但这一原则也有例外，如果行政复议涉及行政赔偿的问题，在赔偿的数量上是可以调解的。