行政复议权归属行政机关的弊端

一、行政复议权归属行政机关的弊端

《行政复议法》中涉及行政复议权配置的规定主要有第三条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条，按照这些规定，行政复议机关主要有作出具体行政行为的行政机关的本级人民政府、上一级主管部门、上一级地方人民政府以及在特定情况作出具体行政行为的行政机关本身等。此外，《行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”即具体行使行政复议权的机构是复议机关所在的附属机构。复议机构是复议机关的内部组成机构，在人事、财政等方面完全隶属于复议机关，其行为代表复议机关的意志。行政机关行使复议权，复议机构隶属于行政机关，这种制度设计在理论和实践中存在以下问题：

（一）行政机关行使行政复议权违反了“自然公正”原则

自然公正原则是普通法的一项基本原则，它包含两个基本要求：一是不能做自己案件的法官；二是个人权利受到影响时，应当给予其一个公平听证的机会。这项原则的基本精神已为世界各国所认可和尊重。目前，在行政复议案件的管辖方面，我国奉行“上一级复议”原则，即一般情况下行政复议机关是作出原行政行为的行政机关的上一级行政机关，特殊情况下行政复议机关是作出原行政行为的行政机关本身。由于无法避免“自己做自己案件的法官”，履行复议职责的复议机构难以作出公正的行政复议决定，行政相对人也就难以信服在这样的审查机制下作出的复议结论。鉴于以上因素，实践中公民、法人或其他组织不愿申请行政复议的情况十分普遍。因为，从公民寻求法律救济的正常心理来说，是要求法律上的公正。公正的前提首先在于有一个中立的裁判者，而这恰恰是行政救济方式所不具备的。

（二）复议机构的非独立性和从属性决定了行政复议结果难以保持公正性

裁判公正的前提是裁判机关和裁判人员的独立与中立，而我国受理行政复议的专门机构是负责法制工作的机构，该机构是行政机关的附属机构，无论在财政还是人事上都受行政机关的控制和约束，缺乏独立性和中立性。如果行政复议审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。现行行政复议体制下，行政复议机关与作出具体行政行为的被申请人，不仅具有行政上的隶属关系，而且彼此间还存在千丝万缕的其他联系（甚至包括利益上的关系），这就使他们在认识、决定问题时难免会站在同一立场，从同一角度出发考虑问题。而且事实上，由于它们具有利益上的一致性，行政复议机关在作出行政复议决定时不能不考虑与被申请人之间的上下级关系，行政复议机关难以真正撤销或改变下级行政机关不适当的行政行为。特别是当某些具体行政行为本身就是依据上一级行政机关指令作出的，或者是经上级领导研究、批准时。有学者在分析我国行政复议制度存在的问题时指出：“复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而‘支持’原行政机关的‘工作’，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。”

（三）行政复议运行效率低下，未能体现行政复议制度的及时、便民、效率功能

行政复议的初衷是迅速解决纠纷，提高行政效率。但目前行政机关的领导体制使一个行政复议决定的作出需要层层审批，逐级会签，加重了行政复议程序的复杂化，降低了行政复议的效率。以县级人民政府为例，复议决定的审批程序为：法制局长——政府办公室分管副主任——办公室主任——分管县长——常务副县长——县长，因而行政复议程序常常被无谓延长，造成实践中许多行政复议案件久拖不决。公民因惧怕诉讼程序的漫长而委曲求全地去请求复议机关及时地解决争议，而不得不放弃追求法律公正，然而复议机关缓慢的办事效率不能不让申请人望而却步和后悔莫及。

（四）复议机构人员的非专业性决定了复议结果的非公正性

实践中，行政复议案件种类繁多，牵涉面广，行政复议人员若缺乏对法律、制度的宏观把握，不熟悉各种法律法规，很难担此重任。世界各国均对行政复议人员任用资格作出了严格规定，一般都要求精通法律，国外行政复议人员不少是执业律师出身，有较高的专业水平。由于目前我国尚未对行政复议人员的任职资格作出法律规定，多数在基层从事行政复议工作的人员是“半路出家”，未经过法律专业的学习，甚至出现大量“法盲”办案的情况。同时，现行行政复议体制造成复议工作出现“审者不办，办者不审”的现象，在对复议案件的处理上，行政复议人员只是提出处理意见，报行政复议机构负责人批准，然后再报行政复议机关负责人批准。这种层层审批的制度设计，初衷是为了减少错案，但却影响了办案的质量。它使直接审理案件的人员完全听命于所属的行政首长，自己对案件的处理没有自主决定权；而对案件的处理结果有决定权的人又不直接参与案件审理，甚至没有基本的法律常识。实践证明，没有专职的行政复议人员，公平、公正审理案件就是一句空话；没有高素质的行政复议人员，就不可能有高质量的复议裁决；没有行政复议人员的独立，就不可能做到不偏不倚地行使职权。

（五）行政机关行使行政复议权不符合我国的入世承诺和WTO规则

经济走向全球化已成为世界发展的必然趋势，这种趋势要求作为调整人们行为规则的法律必须与国际接轨。其中，设置独立公正的行政复议机构来审查有关行政行为是我国入世议定书的承诺，如《中华人民共和国加入议定书》第2条第4款第（l）项中就规定“此类审查应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系”。这表明，行政复议机构不但要在法律地位上独立于作出行政行为的行政机关，并且要在实质上也是独立的，即“不应对审查事项的结果有任何实质利害关系”的机构作为相关行政行为的复审和裁决机构，行政复议机构的独立性是WTO衡量成员设置复审机构的起码要求和最低标准，也是“自然公正”这一古老法治原则的体现。而目前我国的行政复议机关和作出具体行政行为的机关之间并没有达到实质上相互独立的要求，难以提供客观公正的审查。