行使询问权

一、把握人大代表提出询问权的特点

(一)人大代表提出询问权的特点

询问的规定始见于1982年通过的全国人大组织法,其后地方组织法、代表法、全国人大议事规则都有这方面的规定。询问主要是代表在代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上审议对列入人民代表大会会议议程的政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告以及人大常委会工作报告、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告时,对不清楚的问题、不了解的情况或者不理解的问题,提出疑问,要求有关机关予以进一步说明和解释,回答所询问的问题。询问权具有以下特点。

1.主体的法定性。地方组织法第二十九条明确规定了在地方各级人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关地方国家机关提出询问;代表法第十三条也明确规定了各级人大代表在审议议案和报告时,可以向本级有关国家机关提出询问。以上规定确定了询问的主体是人大代表。

2.行为的个体性。人大代表的询问不是人民代表大会的集体行为,而是代表个人的行为,是代表人民行使询问权。

3.内容的广泛性。询问的内容虽然只是与审议议案有关的问题,但可以是事实不清、原因不明或者有所怀疑的问题,可以是重大问题,也可以是一般问题。可以是报告或议案中没有写清楚的,也可以是没有直接写进去的内容。可以对人,也可以对事。

4.程序的简便性。代表行使询问权没有严格的程序。因为是代表和常委会组成人员的个人行为,处理程序比较简便。一是不受人数和询问客体的限制,一个人可以提出,几个人联名也可以提出;代表可以对不同机关同时提出询问。二是不受方式限制,可以口头形式提出,也可以书面形式提出。三是不受次数限制,询问可以经常、反复运用。一般情况下,当次会议提出,当次会议就可以由受询问机关答复。这些都为询问的具体操作提供了便利的条件。

(二)正确区分询问和质询二者的关系

质询是各级人大代表,按照法律规定的程序,对本级国家行政机关、司法机关提出质问的议事原案。询问是各级人大代表,在人民代表大会会议上审议工作报告或议案时,向有关国家机关了解有关情况。

质询与询问的共同点都是人大代表个人行使的法定权利,是人民代表大会监督“一府两院”的重要形式。两者都要按照一定的法律程序提出。但二者的区别是非常明显的。

1.性质不同。询问是各级人大代表在人民代表大会会议期间,审议讨论议案和政府有关部门的工作报告时,就议案、报告中不清楚、不理解等事项向有关机关提出问题,要求答复的一种知政方式。主要目的是获取情况,了解有关报告或议案的情况,以便于审议和表决。而质询是各级人大代表针对国家行政、审判、检察机关工作中比较重大的问题或对同级机关工作中不理解、有疑问的问题,提出质疑,要求答复。质询的功能主要是批评,是一种质问,同时也有获取情况的功能,是各级人民代表大会对本级国家行政机关和审判机关、检察机关实施监督的一种形式。提出质询案的目的是要纠正“一府两院”的违宪违法行为和工作中的重大失误。

2.主体人数不同。在全国人民代表大会会议期间,一个代表团或三十名以上代表联名;在地方各级人民代表大会举行会议的时候,代表十人以上联名,可以提出对“一府两院”的质询案。而提出询问则没有人数方面的规定,代表可以个人单独提出,也可以几个人联名提出。

3.方式不同。质询案必须以书面的形式提出,写明质询的对象、问题和内容,在人民代表大会会议期间,质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。写明质询什么事情和为什么质询,并须提请人民代表大会主席团决定该质询案是否成立,才能发生法律效力。而询问的提出则无上述规定,询问可以口头提出,也可以书面提出。

4.范围不同。询问的范围是与正在审议的议案或报告有关的国家机关和有关问题,不属于正在审议的议案不能提出询问。质询的范畴更广一些,凡属于被质询机关的职权范围,都可以提出质询。

5.处理不同。质询案的处理程序比较复杂。它要由主席团决定是由受质询机关书面答复,还是在有关的会议上口头答复。如因提出质询的问题比较复杂,确实难以在本次会议期间作出答复的,主席团经征求提出质询案的代表同意,也可以决定由被质询机关在人代会闭会期间提出书面答复或者在有关的会议上答复。而询问不需要主席团决定,当次会议就可以由受询问机关答复。

6.答复不同。询问可以由被询问机关的负责人答复,也可以由被询问机关下属机构的有关负责人答复,而质询必须由受质询机关的负责人答复。质询案一旦成立,被质询机关的负责人必须以口头或书面的形式作出答复,如书面答复的,应由受质询机关的负责人签署。在人代会期间,在主席团会议或者专门委员会会议上答复的,提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议,发表意见。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复。而询问提出后,被询问的机关派人在提出询问的代表小组、联组会议上作出说明即可,法律没有要求说明人是被询问机关的负责人,更无书面说明的规定。如果对答复不满意,可以当场跟进提出询问,只有在不能当场口头答复的,经说明原因后,才另定时间答复或者书面答复。

7.效力不同。质询是人民代表大会监督体系中的重要组成部分,其法律层次高、效力大。而询问的法律效力相对较小。

二、认识人大代表行使询问权的作用

(一)询问是保障代表知情权的重要保证

在人民代表大会审议过程中,由于各种报告受篇幅限制,对情况的说明不可能面面俱到,有些报告专业性又比较强,代表对有关情况了解不透的现象不可避免。通过询问就可以使代表更深入、更全面地了解有关情况,了解自己关注的具体问题。

(二)询问是行使建议、批评、意见权的主要方式

询问可以就一些群众反映强烈、“一府两院”工作没有做好的问题提出来,让有关国家机关就解决某个问题表明自己的态度,以便进行跟踪监督,促进工作改进。这种方式可以直奔主题,触及实质,避免隔靴搔痒。

(三)询问是促使有关国家机关工作人员知政勤政的有效手段

询问的内容事前难以预料,为了在会议上树立良好的形象,避免张口结舌、无言以对的尴尬场面,有关国家机关人员必须忠于职守、勤于思考、勇于实践,了解和掌握全面情况。即便是提前通知的专题询问,有关国家机关人员也需要考虑各方面的情况,做充分的准备。

(四)询问是促进报告和议案质量提高的有效措施

对报告人而言,报告中说透问题为上,接受询问总是显得被动,为了减少询问话题,使报告或议案尽早通过,有关国家机关必须提高报告和议案的全面性和准确性,从而提高报告的质量。

(五)询问是提高代表审议质量的重要手段

提高审议质量,一是要让代表畅所欲言。许多基层代表当一届代表不发一言,究其原因,除没有发言时间外,更主要的是怕话说不到点子上,让别人笑话。一些代表发言也是人云亦云,没有自己的主见。而询问是改变分团审议沉闷、低效、单调和呆板现状的有效办法。询问时,我问你答,我说的少,你答的多,加上又是自己关注和熟悉的问题,是经过深思熟虑的问题,因而话题也就相对多一点,这样就可以在会上发表意见,充分表达代表自己的真实想法和意愿。同时,询问时有关机关人员在现场,意见有人听,问题有人答,能改变代表讲代表听的窘境,做到有的放矢,减少空话、套话,增强审议热烈气氛。二是加强审议的针对性。由于代表的知识水平、履职能力、了解情况的程度不同,有时掌握的情况与报告有出入,也可能是道听途说、一面之词。询问是针对特定问题提出的,受询问机关的答复也必须针对人大代表或常委会组成人员所提出的问题。通过询问,代表就可以了解真相、澄清事实、明辨是非,实事求是地发表意见,正确行使表决权力。

(六)询问是给有关机关提供说明机会的良好平台

有关国家机关人员多数在会议上是列席人员,不便发表意见,在接受询问时,通过说明存在问题的根源、结果以及处理办法,进行必要的说明,对了解情况、改进工作很有益处,这也应该是询问中被询问人的权力所在。

(七)询问是提高代表工作能力的有益实践

询问的主动权在代表,代表为了体现个人价值、维护人大权威,就会多方了解情况,提出询问,并不断提高询问的质量和水平。这也是对代表水平的检验。

(八)询问是反映社情民意的渠道

询问的内容大部分是人大代表在充分调查和周密思考的基础上提出来的,集中了群众的意见和观点,既反映了代表对某一方面的关注,也代表着某一部分选民的意志,回答询问就是对民意的回应、对人民的负责。

(九)询问是体现“一府两院”对人大负责的具体形式

“一府两院”由人大产生、受人大监督,就是要执行人大的决议、决定。通过询问与答复,人大代表可以加深对“一府两院”工作情况的了解,“一府两院”也可以更清楚地了解人大代表所关心的问题和意见,有利于促进双方的相互沟通和理解。

三、明确人大代表询问提出与答复程序

根据地方组织法、代表法、监督法等法律的有关规定,询问的提出和答复程序有以下几点。

(一)提出询问的主体

在人民代表大会会议期间是各级人大代表。人大代表可以个人,也可以几个人联合提出询问。

(二)提出询问的时间

在各级人民代表大会会议期间审议议案和有关报告的时候提出询问。在人民代表大会闭会期间,无法提出询问。

(三)提出询问的内容

应当是正在审议的议案和报告,或者是与议案和报告相关的问题。

(四)提出询问的对象

应当是正在审议的议案和报告的有关单位。

(五)对询问的答复

询问答复一般有两种情况,一种是报告单位主动到会听取意见,回答询问。另一种是代表提出询问后,被询问的机关应当根据大会秘书处的安排,派负责人或负责人员在会议期间作出说明。如询问涉及的问题比较复杂,由受询问机关提出要求,经大会秘书处或者提出询问的人大代表同意,可以在人民代表大会闭幕后作出答复。为了使有关部门重视人大代表的询问,代表法特别规定,被询问部门必须派相关负责人员到代表小组或代表团会议回答代表的询问,不允许随便对待人大代表的询问。

四、探索提高人大代表行使询问权质量的途径

(一)行使询问权存在的问题

1.没有行使询问权。有人对人大代表是否行使询问权做过调查,结果表明,约80%的代表说,自己从未考虑过在人民代表大会会议期间行使询问权。其中,三分之一的代表不知道代表还有询问的权利;三分之一的代表把询问和质询、代表建议批评意见混淆在一起;另外三分之一的代表则认为会议安排审议报告和议案的日程太紧,没有时间考虑询问。有20%的代表说,在审议报告时考虑过提出询问,但因为不大清楚提出询问的程序而没有询问,或是把发言时同一个代表团的其他代表与列席人员的对话认为是答复,或是把提出询问变成了邀请有关国家机关负责人到团里来听取意见。

2.对行使询问权有顾虑。约50%的代表明确表示自己对人代会的报告或议案有不清楚、不明白或有疑问的地方。之所以没有提出询问,大致出于几个方面的考虑:有的代表认为,这些报告都是经过党委、政府反复讨论修改过的,我们还能挑得出什么毛病来吗?看不明白,是因为自己水平低。一些担任公职的代表则担心,提出询问,如果问不到点子上是丢人现眼。担任地方领导职务的代表考虑的是,提出询问可能使上一级国家机关的负责人难堪,得罪了他们,以后办事情就难了,所以宁愿在私下问一问。少数代表认为,对一些有不同看法的问题,提出询问不起什么作用,不如直接写成代表议案或者建议、批评和意见,力度还大一些。

3.行使了询问权但没有作用。有的代表说,自己曾在审议报告时提出过询问,因为相关机关没有负责人在场,没有得到回答,或者是由本团知情的担任领导职务的代表代为回答了。

4.询问制度不健全。许多代表认为,法律对询问权的规定过于原则,致使行使询问权有许多不便之处。首先是对法律法规有关代表询问权规定的宣传不够。什么是询问、为什么要询问、怎么提出询问?代表们不清楚,国家机关负责人也不清楚。其次,法律法规明确了代表的询问权,但如何实施却不很明确。由于缺少规范的操作程序,所以询问权不能很好地行使。再次,目前地方人民代表大会的会期制度和会议运作程式还不能适应开展代表询问。

(二)提高行使询问权质量的途径

1.要对代表进行询问权行使的培训。各级人大常委会要利用代表培训班、代表小组学习会,安排行使询问权的专题讲解和讨论,或者在人民代表大会会议召开前印发有关询问的资料。使代表明确:询问是人大代表代表人民群众行使的法定权利,提高对行使询问权的意义和作用的认识,使代表消除不敢、不愿、不会询问的各种顾虑,掌握开展询问的基本方法。

2.要组织好代表询问工作。各级人大常委会要积极探索人民代表大会审议方式的改进,要精心设计和制定适合当前人大制度的询问程序。一是询问程序的设定要把握可行性。二是要规定审议发言的时间,限制一些领导人在分团审议中偏离主题的夸夸其谈或工作指示,让更多的代表有发言和提出询问的机会。三是要强调审议发言除了一般性的肯定外,应该集中于对报告内容的质疑和修正,有疑问就询问,有不足就修正,避免不着边际的空谈。四是要倡导辩论式的审议,开门见山,各抒己见,互相启示,真正做到集思广益。五是改革人民代表大会的会期制度和会议程式,严密设定会议程式和议事程序,保证人大的各项法定职权(包括代表询问权)通过规范的会议形式得到有效的行使。

3.要与“一府两院”做好联系、沟通工作,提高他们接受询问的自觉性。向他们表明,提出询问是法定的代表权利,回答询问就是国家机关的法定义务。询问反映了代表对某一方面问题的关注,其实质是代表着某一部分的民意。回答询问,是对民意的回应。明确接受监督和负责答复的责任,提高接受询问的自觉性、针对性、主动性,认真和积极地回答询问。