(一)人民代表大会会议的法定人数
人民代表大会会议是我国国家权力机关行使管理国家事务权力的基本工作形式。宪法和法律赋予人民代表大会的各项权力,都要通过召开人民代表大会会议的方式来行使,事关国家和本行政区域内的地方经济和社会发展建设大局的重大事务,也都需要在人民代表大会会议上进行讨论、审议和决定。全国人民代表大会议事规则规定,全国人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席,始得举行。参照全国人民代表大会议事规则,地方各级人民代表大会议事规则也都规定,本级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席,始得举行。这是对召开人民代表大会会议在应出席代表人数方面的基本要求。之所以法律对人民代表大会会议在人数上作出明确规定,是为了保证人民代表大会会议能够达到法律规定的人数要求,人大代表出席人民代表大会会议是开好人民代表大会会议的前提,如果出席人民代表大会会议的人数不能达到法定人数,人民代表大会会议是不能召开的,即使召开了也是没有法律效力的。
(二)出席人民代表大会会议既是代表的权利也是代表的义务
根据这一要求,出席人民代表大会会议既是人大代表的一项法定基本权利,也是人大代表应履行的一项法定基本义务。因此,代表法对代表出席人民代表大会作了明确规定。
1.代表应当按时出席本级人民代表大会会议,既是代表依法享有的权利,也是代表应当履行的义务。
2.代表出席本级人民代表大会会议,应当安排好本人的生产和工作,优先执行代表职务。
3.代表因健康等特殊原因不能出席会议的,应当按照规定请假。
4.未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的代表,其代表资格终止。
二、做好出席人民代表大会会议的各项准备工作
我国各级人民代表大会会议召开的次数和时间大体上是确定的,一般都是每年一次。出席人民代表大会会议是人大代表的法定义务。我国的各级人大代表都是兼职代表,绝大多数都有自己的工作岗位,有的还是多级人大代表,所以,处理好参加代表大会与做好本职工作的关系,做好出席人民代表大会会议必要的准备工作,是代表的重要任务。
(一)安排好本人的生产和工作,优先执行代表职务
所谓优先就是指放在他人或他事之前。优先执行代表职务是指,当人大代表出席人民代表大会会议和本职工作发生矛盾的时候,应当以首先参加人民代表大会会议为主,预留出席人民代表大会会议的时间。预留出席人民代表大会会议的时间是完全必要的。因为,一般每年就召开一次人民代表大会会议,每次会议最长不过七八天,一般只有三五天,时间再紧,也要做好预留工作。人民代表大会会议召开的时间一般都有固定的月份。召开代表大会的时间都提前向社会公布,并且会前都及时通知代表。这就要求人大代表必须明确,出席人民代表大会会议,是人大代表代表人民行使管理国家和社会事务的权力,是代表必须履行的义务,不是个人行为。在实际生活中,常常可以看到这样的现象,有的代表因为代表大会召开期间正是自己单位搞年终总结的时间,也有的因为接待上级领导来访、参加本行业的会议、出国考察或者参加招商引资而请假,缺席参加人民代表大会会议。这些都是不应该的,这些事情都是无法与代表人民行使国家权力相等同的。因为,单位的事情、个人的事情再大,也没有比代表人民行使国家权力的事大。所以,代表在接到召开人民代表大会会议预报信息后,就要把自己在单位的工作、个人活动和家庭事项作出科学安排,为出席人民代表大会会议预留出必要的时间,没有极其特殊的情况不要请假,为出席会议做好时间上的准备。预留时间应当包括:(1)全程出席人民代表大会会议的时间;(2)参加人大常委会在代表大会会前组织集中视察和专题调研的时间;(3)参加代表小组活动的时间;(4)走访选民或联系选举单位和人民群众的时间;(5)归纳整理收集来的群众意见,形成代表议案、建议的时间。作为基层人大代表,要征得单位领导的支持和帮助,做到按时、全程出席人民代表大会会议,力求做到出席人民代表大会会议和做好本职工作两不误。
(二)参加人大常委会组织的视察、调研活动
开好人代会的关键在于提高审议质量。为代表审议“一府两院”报告、充分发挥参与管理国家事务的主体作用打下坚实基础,是各级人大常委会的基本工作。因此,本级人民代表大会会议召开之前,本级人大常委会或上级人大常委会委托下级人大常委会要组织人大代表围绕会议议题开展集中视察和专题调研等活动,以拓宽代表知情渠道,这是人大代表知情知政的好机会。因此,人大代表要积极参加人大常委会组织的集中视察和专题调研活动,通过参加活动,了解情况,联系选民,为出席人大会议做好工作上的准备。
(三)联系选民或选举单位和人民群众
选区是以一定数量的人口为基础划分的、进行直接选举以产生人大代表的区域,同时也是人大代表联系选民的基本单位。选区是由选民组成的,在本选区参加投票选举的人都是本选区的选民。由选民直接选举产生的人大代表,应向选举他的选区选民负责,并接受选民监督。直接选举产生的人大代表要直接联系选民,听取和反映选民意见,并向选民报告工作,回答选民的询问。
选举单位是指在间接选举中,依法产生上一级国家权力机关组成人员和本级国家政权机关组成人员的单位。在我国,县级以上的各级人民代表大会都是选举单位。选举单位人员构成仅限于本级人民代表大会的代表,而不是一般的选民。所选出的出席上一级人民代表大会会议的代表或本级国家政权机关组成人员,应向选举他的人民代表大会负责,而不是直接向选民负责。
代表联系选区选民是指直接选举产生的县、市、区人大代表和乡镇人大代表,利用各种方式主动到选区选民中间,了解选区选民都有什么意见和要求,以便形成审议报告和议案的依据或提出议案和建议的活动。代表联系选举单位是指间接选举产生的全国、省、自治区、直辖市的人大代表和市州的人大代表,利用各种方式主动到选举单位中间,了解选举单位都有什么意见和要求,以便形成审议报告和议案的依据或提出议案和建议的活动。
加强人大代表与选区选民和选举单位的联系,是由我国人大代表的性质所决定的。人大代表作为人民派往国家权力机关的使者,在国家权力职能上,与人民形成特定的代表与被代表的关系,客观上要求人大代表以人民的利益和意志为活动准则,也就是说,代表行使权力并不是代表“代表”个人,而是代表选举他的选区选民或选举单位的利益。代表法规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。这就从法律上明确了人大代表与选区选民和选举单位的关系。这就要求人大代表必须做到以人民利益和意志为活动准则,以人民利益为己任,把人民利益作为自己一切工作和活动的出发点和落脚点,成为人民群众的政治代言人。
加强人大代表与选区选民和选举单位的联系,是人大代表获取民意信息,知情知政的重要渠道。人大代表要代表人民的利益和意志,在人民代表大会会议上行使各项权力,就必须在人民代表大会会议之前,集中主要时间和精力,深入群众、深入基层、深入实际,通过各种形式和渠道,如走访、电话询问、手机短信、代表信箱、互联网、座谈、书信、讨论、告示等,联系选区选民或选举单位,认真听取人民群众的批评、意见、要求和呼声,广泛征求人民群众对人民代表大会及其常务委员会、“一府两院”以及各方面工作的意见和建议,掌握和积累第一手材料,为出席人民代表大会会议,审议各项报告和议案,行使代表权利,做好充分准备。
(四)了解本级人民代表大会会议的各项议程
人民代表大会会议议程是指人民代表大会会议上议题讨论的程序,即议事日程。每次人民代表大会会议既有固定的会议内容和议题,如审议“六大”报告和决定、决议以及各项议案等,虽然人民代表大会会议每年举行一次,但并不是每次的议程都是一样的。不同年份的人民代表大会会议的议程是有一定差别的。如每届人民代表大会会议的第一次会议,选举国家机关领导人的任务就比较重。又如我国对国民经济和社会发展各项内容进行的分阶段的具体安排,即国民经济和社会发展计划,它分为长期计划(一般为10年或10年以上)、中期计划(一般为5年)和短期计划(又称年度计划)。无论是国家的国民经济和社会发展计划,还是某一行政区域的国民经济和社会发展计划,必须经过本级人民代表大会会议审议通过才能生效。但不是每次人民代表大会会议都要审议国民经济和社会发展计划的长期计划和中期计划,只能是每新的十年的第一年的人民代表大会会议才能审议国民经济和社会发展计划的十年计划,或者每新的十年的第一年、第六年的人民代表大会会议审议国民经济和社会发展计划的五年计划。由于目前我国各级人民代表大会并不与新的年代同步,即不是每十年的第一年召开新一届人民代表大会会议的第一次会议,每十年的第六年召开新一届人民代表大会会议的第一次会议,一般是每届人民代表大会的第四次会议审议国民经济和社会发展计划的五年计划。如2016年3月召开的第十二届全国人大四次会议,讨论和审议中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。因此,每次人民代表大会会议的议程不是完全一样的。这就需要人大代表在出席人民代表大会会议之前,要详细了解和掌握代表大会的各项议程,认真阅读大会工作机构提供的会议议程草案及各种文件材料,做好审议大会报告和议案的准备。特别是在有选举任务时,人大代表要在熟悉和掌握选举程序的基础上,重点熟悉和掌握有关选举的法律规定。代表在接到召开人民代表大会会议的通知和文件草案后,要进行认真的阅读、思考,看看文件中有什么需要修改和完善的地方,写出修改意见提纲,以便出席会议时,以适当的方式提出。同时,要围绕会议的主题,通过各种途径查阅相关信息和资料,了解相关知识,为出席会议,更好地履行代表职责,行使民主权利做好充分准备。
(五)熟知本级人民代表大会议事规则
议事规则是指为商议公事制定的供大家共同遵守的制度或章程。人民代表大会议事规则是指为更好地行使人民代表大会职权而制定的,人民代表大会组成人员必须遵守的审议、讨论、研究、决定事务的制度。
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会议事规则,对本级人民代表大会会议的举行,议案的提出和审议,审议“六大”工作报告、审查国家和本行政区域的计划和国家预算,代表建议、批评和意见的处理,国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职,询问和质询,调查委员会以及发言和表决等议程和程序作了明确规定。这些规定,都是依据宪法和法律法规的有关规定,由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会根据自身的特点和规律制定的,具有一定的约束性和可操作性,是保证人民代表大会会议顺利举行的程序性规定,对本级人民代表大会代表具有普遍的约束性。各级人大代表必须熟悉和掌握本级人民代表大会的议事规则,按照法律法规规定的程序,认真履行代表职责,提高审议水平和议政能力,确保代表大会各项议程的完成。
(六)整理收集群众意见,形成审议发言材料和议案或建议初稿
每次人民代表大会会议,都要审议“一府两院”工作报告、计划报告、财政预算报告和人大常委会工作报告等六大报告,审议各项议案等。人大代表也要向人民代表大会会议提出议案或建议。由于人民代表大会会议会期有限,有些工作需要提前做好。一是对参加人民代表大会会议前通过视察、调查活动收集来的,本行政区域内的政治、经济情况、社会热点、难点问题、人民群众反映强烈的意见,进行归纳整理,按照去粗取精、去伪存真的原则,进行分析、筛选,形成审议发言稿。二是审阅拟作为议案、建议提出的材料,是否符合国家和人民群众的整体利益、根本利益和长远利益,是否属于本级人民代表大会的职权范围,是否符合议案、建议的条件和标准,形成议案或建议初稿。
三、按时全程出席人民代表大会会议
(一)参加人民代表大会会议
人大代表在收到出席人民代表大会会议的通知,做好各项准备工作以后,就要正式出席会议,需要做好以下工作。
1.按时到达指定地点报到。代表的报到,是保证大会顺利召开的一项重要会务工作。这里所说的指定地点,不一定是人民代表大会会议召开的会场地点,它有两个含义:第一,是人大代表集体出发的集合地点。因为,有的人大代表居住地不在人民代表大会会议会场的所在地,例如,全国人大代表的工作单位或居住地不是都在北京,许多是在各省、自治区、直辖市的各个地方,这就需要各省、自治区、直辖市的全国人大代表在指定的时间和地点集合,乘坐统一的交通工具,集体到北京指定的代表团驻地。这就要求出席会议的人大代表,一定要遵守时间,到指定地点集合。如果有特殊情况,一定要向所在的代表团有关工作人员说明情况,不要因为某个代表没有及时赶到而耽误其他代表集合出发。第二,是人民代表大会会议召开的会场地点。这主要是指工作单位或居住地就在人民代表大会会议会场所在地的代表。同样,代表应提前与所在的代表团有关工作人员取得联系,详细询问会场的地点、开会的时间和基本要求,提前到达会场,不要迟到。
2.领取出席会议的有关文件材料和其他用品。代表到达会场后,首先要到会务组报到,领取下列物品:(1)代表证、车辆通行证、就餐证等其他证件。领取这些证件时,要及时检查证件内容是否完整,是否符合自己的身份。如发现错误,请及时与会务组工作人员联系,进行更换。证件内容包括:证件名称、会议名称、代表团名称、代表姓名、证件编号等。(2)代表名册。为了便于代表与大会主席团、代表之间、代表与大会秘书处各组及新闻记者的相互联系沟通,大会秘书处要分别编印代表分组名册和列席人员、工作人员名册。其内容包括代表姓名、代表单位及职务、房间号、小组召集人、秘书、联络员,一般还包括会议室地点、联系电话、乘车号、代表团工作人员、随员名单及房间号等。领取代表名册时,要仔细检查其中涉及自己的内容有无错误和遗漏的地方,如发现错误,请及时与会务组工作人员联系,进行更正。(3)会议须知及会场座席图等材料。拿到会议须知及会场座席图后,要认真阅读,详细了解代表持证进入会场和驻地的要求;各种证件的使用和保管要求;会议的保密要求;会议文件的清退要求;大会保卫工作要求;各种语言同声传译机的使用方法;代表因病因事临时或较长时间请假、外出的要求;代表的会客要求;代表因病就医的有关规定;等等。
3.按时出席人民代表大会预备会议。按照人民代表大会会议的法定程序,在每次人民代表大会正式会议开幕之前召开预备会议,全体代表都应出席会议。预备会议由人民代表大会常务委员会主持,每届人民代表大会的第一次会议的预备会议由上届人大常委会主持。预备会议的任务主要是选举本次代表大会会议的主席团和秘书长,通过本次代表大会会议的议程等。因此,预备会议是人民代表大会会议的重要组成部分,人大代表要把出席人民代表大会预备会议与出席人民代表大会会议同等对待,按时出席,认真参加。
(二)代表出席人民代表大会会议存在的问题及处理
从实际情况看,在代表出席人民代表大会会议方面,存在的问题主要有:一是既不请假也不出席会议。二是虽然请假,但是原因不是应该请假的理由。如有的企业家中的人大代表,不出席本级人民代表大会会议的原因居然是本企业召开年终总结大会。三是有的人大代表虽然出席了会议,但是迟到或者中途不经过报告就提前早退。四是不遵守大会的纪律,在会场里接打手机。五是会议期间不认真参加会议讨论,随意会客。六是个别居住地不在会场所在地的代表,借机走亲访友,夜不归宿。七是个别代表晚上打麻将、玩扑克牌等。
对以上现象,应严格按照法律规定和大会纪律处理:一是对于未经批准两次不出席人民代表大会会议的县级以上代表,其代表资格应终止,由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会,由本级人民代表大会常务委员会予以公告;乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人民代表大会,由本级人民代表大会予以公告。二是对于代表无因健康等特殊原因请假的,代表团不能随意给假,如果代表的请假未经代表团批准而不出席人民代表大会会议的,按不出席人民代表大会会议的情况处理。三是对于有迟到早退、在会场里接打手机、随意会客、借机走亲访友、晚上打麻将、玩扑克牌等现象的人大代表,代表团有责任对代表进行批评帮助,对屡教不改的可以劝其辞去人大代表职务。
各级人大作为国家权力机关,既是法律的制定者,也是法律的执行者,要严格依法办事,规范办事程序,维护国家权力机关的权威性和示范性。
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