行使质询权

一、把握人大代表质询权的特点

质询权是人大代表对行政机关、审判机关、检察机关等国家机关工作严重不满,或发现这些机关有失职行为,给国家和社会造成重大损失的,在人民代表大会会议上,对“一府两院”及其有关部门提出质问、质疑或询问并要求答复的权利。这种权利的行使一般是人大代表按照法律规定,以依照法定程序提出质询案的形式实现的。因此,质询案是人大代表在人民代表大会会议期间提出的对国家行政机关、审判机关、检察机关进行质询并要求答复的一种书面公文。质询案具有以下特点。

(一)行为的限制性

质询是人民代表大会代表的一种权利,代表之所以享有质询权,是因为人民代表大会对被质询机关的工作享有监督权,是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出的带有一定强制力的质疑和发问。但质询不是人民代表大会的集体行为,所以质询案不同于一般议案,因为它不是要求人民代表大会讨论并作出决定的建议,而是向政府、法院和检察院提出,要求其作出回答的一种质问。质询一般是针对政府、法院和检察院存在的违宪违法行为、工作中的重大失误和造成重大影响的不当措施而提出的。质询的目的在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评,以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误。所以,质询虽然是代表的个人行为,但是属于人民代表大会行使监督权的方式之一,是通过代表的个人行为以实现人民代表大会监督之目的。由此说,质询案与在人民代表大会会议上提出的要求人民代表大会会议审议并作出决定的决定案、决议案、法规案和人事任免案等在性质上是不同的。质询是刚性监督,比询问更为严厉,影响大、力度大,是仅次于罢免和撤职的比较严厉的手段。

(二)人数的限定性

法律规定,质询案的提出必须符合法定人数。在全国人民代表大会会议期间,一个代表团或者三十名以上的代表联名,在地方各级人民代表大会举行会议期间,代表十人以上联名,可以书面提出对本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的质询案。从以上规定可以看出,质询虽然是人民代表大会代表的个人行为,但是,代表个人不能单独提出质询。对提出质询的人数作出限制,主要是考虑到质询案比较严肃、慎重,同时还要保证质询案的质量,使质询能够得到有效的实行。

(三)时间的限定性

根据法律规定,不仅对提出质询案的人数进行限定,对提出质询案的时间也作了限定,即质询案必须在本级人民代表大会会议期间提出,人民代表大会闭会期间不能提出质询。这是因为人民代表大会只有召开会议时才能行使职权,也只有开会,代表才能一起讨论提出质询,被质询机关才能作出答复。

(四)对象的条件性

根据宪法和法律的规定,全国人大代表质询的对象是国务院及其各部委、最高人民法院和最高人民检察院。根据地方组织法规定,在人民代表大会会议期间,质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院;乡镇人大代表质询的只能是本级人民政府。

(五)格式的要件性

根据宪法、地方组织法和代表法的规定,质询案的提出应当采取书面形式。同时应当写明质询对象、质询的问题和内容。

(六)答复的程序性

法律规定了质询案的办理程序要件。一是质询案的提交。如果是在人民代表大会会议期间,质询案一般由大会主席团决定是否交由受质询机关负责答复。二是质询案的答复。一旦质询案被接受,受质询机关就要承担法律上的义务,负责答复。三是质询案的通过。代表法规定,质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复。

二、认识人大代表质询权的作用

提出质询案,是人大代表依法履行职责、监督国家机关活动的重要形式,对于人大行使各项职权,督促“一府两院”做好工作,具有重要作用。

(一)有利于促进“一府两院”严格依法办事

从质询的程序来讲,质询案从提出、决定到答复、办理等全过程都必须严格按照法定的程序进行,才能产生法律效力。从质询的事项来看,尽管目前宪法和地方组织法对此未作具体规定,但从一些地方人大或人大常委会关于质询的规定和实践来看,都将有关国家机关违宪、违法的重大问题作为质询案的重要内容。因此,通过质询,可以督促“一府两院”认真履行职责,严格执行宪法和国家各项法律法规,及时纠正和克服有法不依、执法不严的问题,保证国家的有关法律、法规在本行政区的贯彻实施。

(二)有利于促进“一府两院”增强群众观念

质询案是由人大代表在人民代表大会会议期间提出的,是宪法和法律赋予人大代表的权利。各级人大代表分布在各行各业、各条战线,与人民群众有着广泛而密切的联系,他们提出的质询案,来源于人民群众,反映着群众的意见和要求。有关机关通过答复质询案,可以增强各级领导对人民群众负责的责任感,有利于增强领导干部的公仆意识,摆正公仆与主人的关系,也便于沟通国家机关和群众之间的联系,促进一些全局性的、关系人民群众切身利益的问题的解决。

(三)有利于促进“一府两院”提高工作效率

法律规定,质询案一经确立,受质询的机关必须在一定期限内予以办理并作出答复。因此,“一府两院”必须把它列入重要议事日程,认真讨论,深入调查研究,拿出切实可行的解决问题的方案,再给代表以满意的答复。从质询案的提出到办理程序看,具有“短、平、快”的特点,一事一质询,针对性强,时效性也非常显著,对推动政府工作起到了加速器的作用。正如列宁所说,人民代表的质询权是对官僚主义进行斗争的重要方式之一。

(四)有利于促进“一府两院”廉洁自律,消除腐败现象

人大代表就有关国家机关工作人员贪污受贿、以权谋私、钱权交易、徇私枉法等问题提出质询,可以促成一些隐藏的难以揭露的问题公开曝光并解决。这不仅对有关当事人能起到惩戒作用,而且对其他国家机关工作人员也能起到警戒和威慑作用,使他们从中吸取教训,引以为戒。

三、写好人大代表质询案的基本方法

(一)人大代表质询案的结构

质询案应包括质询对象、质询的问题、质询的内容等。

1.写明质询对象。根据地方政府组织法的规定,质询不仅可以向政府、法院和检察院提出,还可以直接向政府有关部门提出。政府有关部门,不仅限于政府组成部门,还包括政府的直属机构、临时机构等。写明质询对象,即必须写明质询是针对政府或者政府的哪个部门、法院或者检察院提出的。质询必须要有明确的对象,否则就无法确定应由谁负责答复。

2.写明质询的问题。即必须写明质询什么事情。没有明确的问题,被质询机关就无法答复。关于质询的问题,法律没有明确规定。根据人大工作实践,概括地讲,质询的问题应当是本行政区域内影响大、后果严重、造成重大损失等群众反映强烈的问题。具体讲主要包括以下几个方面:一是本级“一府两院”违宪、违法的重大问题;二是严重违反本级人民代表大会及其常务委员会决议决定等方面的重大问题;三是本级“一府两院”工作中的重大失误和造成重大影响的不当措施等;四是国家机关工作人员严重的失职、渎职行为;五是群众普遍反映强烈的,要求公开说明情况的重大问题。总之,提质询案,一定要抓住事关全局的影响国计民生的大问题,这样的质询才有力。

3.写明质询的内容。即写明质询的根据、原因、理由和有关情况。以使被质询机关能够更有针对性地作出答复。

(二)提出质询案的基本要求

1.必须符合法律对质询案提出的人数、时间、对象、程序以及内容的基本要求。

2.质询案的内容必须实事求是。对质询的问题,事先要认真查证核实,以事实为根据,以法律为准绳,真实是质询案的生命,依法是质询案的本源。

3.要慎重提出,对于可以不必使用质询案方式行使监督权的,一定不要轻率提出质询案;对于必须使用质询案的,不应轻易放弃,而应当严肃对待,恰当使用。一切从实际出发,善于依法行使职权。

四、了解人大代表质询案的处理程序

虽然质询是人大代表的个人行为而非人民代表大会的集体行为,但是由于质询是人民代表大会行使监督权的方式之一,因此,法律对质询案的处理作出了明确的规定。

(一)根据全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则的有关规定,对质询案作如下处理:在全国人民代表大会会议期间提出的质询案,由主席团决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的,提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议,发表意见。

(二)根据地方组织法的有关规定,在地方各级人民代表大会会议期间提出的质询案,按以下程序处理:

1.质询案形成后,应当交大会主席团,由主席团决定交被质询机关口头答复或者书面答复。从实践看,采取书面答复要比口头答复效果好。因为口头答复具有一定的随意性,又显得不够严肃,也使事后落实答复无依据。主席团决定由被质询机关口头答复的,还应决定是在主席团会议上答复,还是在大会全体会议上答复或者在有关的专门委员会会议上答复。主席团只能决定答复的形式,不能决定不交被质询机关答复。被质询机关应在本次会议期间按照主席团决定的答复形式作出答复。如因提出质询的问题比较复杂,确实无法在本次会议期间作出答复的,主席团经征求提出质询案的代表同意,也可以决定由被质询机关在人大闭会期间提出书面答复或者在有关的专门委员会会议上答复。

2.主席团决定由被质询机关在主席团会议或者专门委员会会议上答复的,提出质询案的代表有权列席会议,发表意见。发表意见就是针对被质询机关的答复,代表认为不清楚的问题提出要求进一步答复的意见,或者对答复是否满意发表意见。一般不能提出与原质询的问题无关的新问题,如果提出新问题,应当提出新的质询案。

3.质询案由被质询机关口头答复的,被质询机关负责人应当到会答复;质询案以书面答复的,被质询机关负责人应当在答复意见上签署,以示答复意见确实代表被质询机关的意见和对人大的尊重。

4.质询案由被质询机关书面答复的,主席团应当将答复意见印发会议或者只印发提出质询案的代表。质询案在专门委员会会议上答复的,有关专门委员会一般应当将答复情况向主席团报告。主席团认为必要时,可以将答复情况的报告印发会议。

五、人大代表行使质询权应当注意的问题

近年来,随着民主法制建设进程的加快,各级人大对“一府两院”的监督力度逐步加强,启动质询程序的个案越来越多,成为我国民主政治建设的一大亮点,引起了社会的广泛关注,增强了人大的权威。但是,这些质询案无论是数量还是质量,都差强人意,从质询的效果来看,仍然存在“监督政府部门多,监督本级政府少;监督具体行为多,监督抽象行为少;一般性监督多,实质性(深层次)监督少;平稳结案多,刚性结果少”等特点,有的问题并没有因为质询而得到真正的解决,质询在实际工作中所起的作用与制度设计预期的目标有一定的差距,与各级人大的法律地位及所担负的职责相比,仍显力度不够,效果不甚理想。存在质询权被闲置、质询难、质询监督乏力等现象,存在这些现象的主要原因有以下几个方面。

(一)从法律上说,缺乏具体配套与可操作性强的措施,使人民代表大会质询监督权力难以保证。应该说,近年来人民代表大会的监督法律制度是在不断健全的,因此推动了人大监督工作的深入开展,各地人大也在这一法律框架内开展了质询监督职能。但是,人大质询制度也在实践中暴露了不少问题,人大代表的质询权没有得到有效运用,同质询制度本身不完善有关。

1.法律依据过于原则,缺乏可操作性。尽管宪法、代表法、全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则都有质询的相关条款,但都停留在原则性规定上,内容过于笼统,要式性太强,缺乏系统性、完整性和权威性,而且缺乏可操作性。而近年来许多地方人大常委会制定的关于质询的工作条例或者办法,在监督的内容、方式、程序等方面的规定不尽一致,在权威性、规范性方面也有不足之处,导致了各级人大代表行使质询权时“有法可依、无则可循”。

2.制度上的疏漏和不足,影响了质询监督职能的发挥。现行质询制度在关于质询主体、质询时间、质询对象、内容及质询操作程序的规定上存在诸多不足,这些不足影响了质询监督职能的发挥。一是质询权实施门槛偏高。我国法律规定,在全国人大会议期间,质询案要由一个代表团或三十名以上代表联名才能提出。这样的立案条件,让质询案难以产生。因为在实践中,某个政府机关的工作要引起三十名全国人大代表的共鸣,可能性不大,即使某个代表有质询的意图,要想联合其他代表达到法定人数,难度可想而知。再如质询要经过主席团才能提交给被质询机关、代表只能在人民代表大会会议期间提出、只有正式列入议程才能成为“质询案”等限制。二是质询时间上的限制,影响了质询监督职能的发挥。根据宪法和法律的规定,质询只能在人民代表大会会议期间提出。但在通常情况下,人民代表大会会议每年只召开一次,全国人民代表大会会议每次召开的时间为十天左右,地方各级人民代表大会会议每次召开的时间一般是三五天,会议时间较短,议程紧张,人大代表的质询权被限制在会议期间行使,在短短的会期内代表们要听取和审议“六大”报告,有时还加上选举,代表想提质询案都没有时间。大会主席团受大会期限和大会议程的约束,也不会愿意接受质询案,因为这样会影响大会议程的完成。因此,即使有代表团或符合法定人数的代表向大会提出质询案,也往往因时间上无法安排,难以列入议程,客观上限制了人大代表的质询权的行使。在人民代表大会闭会期间,如果“一府两院”出现了违法行为或工作中重大失误,人大代表只能等到人民代表大会全体会议召开时才能提出质询,这不利于监督工作与“一府两院”工作的同步进行,甚至在一定程度上影响了人大代表履职的积极性。虽然法律也规定,在人大常委会会议期间,常委会组成人员可以提出质询案,但常委会组成人员在提出质询案时也与人大代表面临着类似的问题,并且常委会组成人员在人大代表中毕竟只占少数,不能真正代表其他人大代表的真实意愿。三是在质询对象上,对人民法院、人民检察院的监督缺乏宪法依据。虽然地方组织法、代表法等法律明确规定质询对象包括行政机关、人民法院、人民检察院。但由于宪法第七十三条只把质询对象届定为“国务院或者国务院各部、各委员会”,所以有人认为“人大质询法院不符合宪法本意,有‘违宪之嫌’”。在实践中,也出现了人民法院以宪法为依据,认为人大无权干涉审判工作,拒绝作答的现象。法律规定存在的这些冲突,使得人大代表对“两院”进行质询监督时显得底气不足。同时,法律也没有明确规定对因重大过失造成重大损失的行政机关、司法机关负责人可以直接提出质询,使得质询不能责任到人,显得苍白无力。四是质询程序不明,使质询缺乏规范性。现有的质询制度没有明确规定质询的操作规程,对质询案的内容和范围,质询案的提交期限、准备时限、口头答复的操作细则等均未作规定。五是法律责任的缺位,使质询力度软弱,甚至流于形式。在现有法律中仅规定受质询机关必须负责答复,代表表决不能通过时,可以要求受质询机关再作答复,但如果代表对再次答复还是不满意时怎么办?现行法律没有作出规定。答复后不去纠正或者不去办理又该怎么办?现行法律对此没有相关的救济或者惩戒措施。这样,受质询机关及其负责人在开会期间谨慎小心,开会后掉以轻心,无法起到质询应有的作用,质询的权威性与严肃性大打折扣。

(二)从认识上说,对行使质询权缺乏正确的认识,使人民代表大会质询监督意识难以确立。由于质询是一种比较严厉的刚性监督手段,人们对质询的认识也不尽一致。

1.就质询主体而言,各级人大及其常委会不希望提质询案。由于现在各级人大代表中,官员代表占有一定比例,大多数还是国家机关或部门的负责人,他们不愿也不可能提质询案。来自基层没有一官半职的人大代表,即使想行使质询权,也难以达到法定人数。因此,大多数代表只是抱着“开开会、举举手、拍拍手、画画圈”的态度“尽职尽责”算了。这也是质询案往往难于由人大主席团或人大常委会主任会议决定交由受质询的机关答复的原因之一。因缺乏法定职责感和对质询作用的应有认识而怠于行使质询权;因感到熟人熟面难为情而羞于行使质询权;因受质询的部门大多是掌握着人、财、物和审批等某项权力的实权单位,怕质询后影响团结、破坏稳定、弄僵关系、招来刁难甚至打击报复而惧于行使质询权,因而不想轻易去捅这只“马蜂窝”。即使提出了质询案,也瞻前顾后,显得底气不足,缺乏应有的勇气与力度。

2.就质询对象“一府两院”而言,由于新中国成立以来长期运行的党委决策(或党委、政府联合决策)、政府执行、以行政为主导的政治体制和权力模式形成了社会公众的一种心理定式,似乎除了党委和政府部门之外,别无其他实权主体。因此“一府两院”尤其是政府,受长期的职位优势和心理定式的影响,对于人大质询权的行使,态度上往往不以为然甚至抵触,认为人大的质询是“挑毛病,找岔子”,所以行动上懈怠、态度上不配合,甚至个别单位和人员还心存“秋后算账”的打击报复心理。这些认识上的问题,极大地妨碍了人大质询监督职能的充分发挥。

(三)从体制上说,党政职能交叉的纠葛,使人民代表大会质询监督职能难以突破。在政治体制方面我国还存在党政不分现象,有的党委习惯于以党代政,包揽过多,权力过分集中。许多事务,特别是一些重大事务,往往是由党委决定,交由行政机关、司法机关执行。人大如果单纯追究因执行党委决定而造成失误的行政机关和司法机关的责任,既有失公平,也不能彻底解决问题。而如果人大对之监督到底,势必会牵涉到党委头上,这时就难以监督。同时,有的事关重大事务文件是党委和政府联合下发的,有的属于政府工作范围内的文件也是以党委名义发出的,一旦发现这些文件内容不当时,各级人民代表大会就无法提出监督。此外,人大监督工作中有时涉及地方行政机关负责人由同级党委领导人兼任的问题。我国政治运行机制本身存在的这些问题,不可避免地成为了各级人民代表大会开展质询监督的一大障碍,使人大代表难以开展质询监督。

(四)从实践上说,代表素质不高,不会行使质询权,使人民代表大会质询监督权难以到位。各级人大机关对现有法律中关于质询案的规定,宣传得不深不透,没有像行使议案、建议权那样经常宣传,使代表人人明白,导致许多代表对质询案的概念不了解,运作程序不熟悉,甚至有些代表根本不知道质询是怎么一回事。同时,人大代表现有的素质与正确有效行使质询权还有相当大的距离。提出质询,旨在纠正“一府两院”的违宪违法行为和工作中的重大失误。人大代表如果没有关注国计民生的强烈使命感和职责感,没有对社会重点、热点问题的敏锐的观察力和准确的判断力,没有体察社情民意的时间、精力与经费,缺乏“铁肩担道义,妙手促民利”的政治勇气与智慧,是很难提出有分量的质询案的。

六、探索人大代表行使质询权的途径

为了有效解决人大代表在质询监督中存在的问题,完善其监督职能,形成强有力的监督力度,必须针对上述存在的问题,采取相应对策。

(一)进一步提高对依法行使质询权的认识。当前,妨碍人大质询监督职能的发挥很大程度上是由于认识还存在问题,为此要加强人大质询监督职能,就有必要对人大质询监督职能的作用和重要地位加以正确认识。一是各级人大及其常委会必须首先解决认识问题,要从坚持和完善人民代表大会制度,树立人大权威,履行法律职责,发挥代表作用,促进“一府两院”工作的高度认识质询的重要性和必要性。在此基础上,要把行使质询权列入议事规则,作为管理国家事务的重要形式,监督本级政府和法院、检察院及其组成人员的法律手段,依法运用,发挥权力机关的作用。二是人大代表要提高认识,敢于监督、乐于监督,把质询当作自己应尽的代表职责来看待。三是要不断提高各级干部特别是领导干部的法律意识。如果领导干部不懂法、不具有与领导地位相称的法律意识、法制观念,那就很难做到依法行政、依法管理,更谈不上自觉接受人大的监督。四是要不断提高选民的法律意识和法律水平,要在选民中经常进行普法教育,特别是进行人大的性质、地位、作用的宣传,使选民了解人大、关心人大、支持人大、理解人大,进而监督人大代表是否能够充分运用质询权,促进各种事关国计民生的重大社会问题的解决。

(二)进一步加强人大自身建设。作为质询主体的人大代表在质询监督中起着至关重要的作用,他们的素质如何关系到人大质询监督作用的发挥。他们应当是知社情、晓民意、善监督、敢负责的社会精英,有一身浩然正气、满腔政治热情。当前,要在提高代表素质方面狠下功夫:一是要优化代表结构,逐步扩大代表的直选范围,推选代表专职化,并且建立起一套代表的奖惩制度。二是要把好培训关,不断组织人大代表系统学习包括质询在内的监督规则,交流监督工作经验,强化人大代表的监督意识,提高人大代表的质询水平。三是人大代表要加强学习,弄清质询的性质、作用、范围、程序和目的,把握行使质询权的基本要领。四是要密切联系选民,形成丰富的质询材料,对需要质询的问题,要进行全面、深入的调查研究,做好提出质询案的准备工作,提高质询的质量。

(三)建立和完善质询法制建设。要有效地推进人大及其常委会的监督,必须加强法制建设,健全监督机制,这是解决问题的根本,因为“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。因此,人大及其常委会要重视和加强质询监督立法,以实现质询监督工作的规范化、制度化、法律化。当前,最迫切需要的是加快制定一部关于质询监督的法律,这是依法进行质询监督的前提和基础。在质询监督规则中要对质询监督的内容、方式、程序进行明确规定,在质询监督规则尚未出台前,各省级人大可根据本省情况,制定具有操作性的质询工作条例,确保人大代表在质询权的行使上既有法可依,又有则可循。