如何行使法规审批权问题探讨

如何行使法规审批权^[1]

在地方立法中，有两种法规是要报上级人大常委会批准后才能颁布实施的:一种是自治地方制定的自治性法规，一种是省会所在地的市和国务院批准的较大的市制定的法规。自治区人大及其常委会制定的自治条例和单行条例，需报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县人大及其常委会制定的自治条例和单行条例，报省、自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。省会所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的法规，报省或自治区的人大常委会批准后生效。可见，全国人大常委会和省、自治区的人大常委会享有批准法规的权力，这既是一种立法程序又是一种对法规事先监督的手段。如何行使这一权力，有些实践中出现的问题需要怎样看待，本文提出几点意见供参考。

一、法规需要批准的原因

民族自治地方立法和较大的市的立法为什么要采取事先批准的程序。主要是因为:

一是保证立法权的适当集中。把立法权下放，是国家体制的重要改革，对发挥地方管理地方事务的自主性和积极性有重要作用。但若把立法权下放得太低让自治地方和较大城市都可自行立法，就会使立法权过于分散，不利于国家的集中统一领导和管理。让它们根据自己的特点制定法规，同时由省级人大常委会批准，既发挥了它们管理地方事务的自主性和积极性，又能实现对立法的监督、控制，对维护法制的统一是十分必要的。

二是保证自治权的正确行使。较一般地方国家机关，民族自治地方自治权是一种更大的地方自主权，自治机关有权管理地方财政，自主地安排、管理地方经济建设；自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；并可依国家军事制度和当地实际需要，经国务院批准，组织本地公安部队等。特别是自治机关在制定法律实施细则时，可以规定变通办法，就是说可以同国家的法律规定不一致。自治机关通过立法行使这些权力时，涉及宪法赋予自治地方的自治权范围和国家法制的统一问题且政策性很强。所以，在制定自治法规时进行事先批准有利于自治地方行使这些权力。

三是有利于保证立法质量。立法是一项复杂的社会工程，需要站在全局利益考虑问题，超出地方和局部利益的局限。立法者需要有较全面的知识和法律及其他专业技术知识。在较下层工作的同志由于条件所限，立法难免局限性大。法规报上级人大常委会批准把关有利于提高立法质量。

二、批准的含义

立法批准机关在批准法规时审查什么?如何行使批准权?要不要具体修改?是需要明确的问题。审批法规时必然要涉及法规的合法性和合理性问题。合法性即审查法规是否与宪法、法律、行政法规相抵触，是否超越立法权限和有无违反立法程序。合理性是指法规是否符合广大人民群众的根本利益，是否符合总的政策精神和社会规律。审批法规还要涉及立法的必要性、可行性和规范性等技术问题。如立法的理论和实践根据如何，在实际中是否可行，法规是否符合立法的语言规范，文字表达是否通顺，标点符号是否正确。我们认为，批准权从一般意义上讲，就是一种同意权。是否同意的标准，只看原则性的东西是否对。对照上述审批法规时涉及的三个问题，我们认为，批准法规时只看合法性和合理性两个标准。对立法的必要性、可行性和规范性问题，不是审批机关的事，应由提请批准的立法机关自己把握，但审批机关的工作机关可以对此提出指导性意见。^[2]

运用上述原则审批法规时，审批机关是否可以对报批法规直接修改呢?实际中，不少审批机关都或多或少要进行修改。但从批准权本身的含义看，批准一般不应对报批内容进行修改，只能表示同意或不同意。例如在日常公文中，领导人或领导机关在批准下级的报告时，并不对报告进行修改，而只表示批准或不批准，对不满意的报告退回修改后再报。可见，日常公文的批准者一般是不对报批文件进行修改的。当然，法规的报批不像一个报告那么简单。如果对不合格的法规都一律采取退回的办法，必然会延误一些急需的法规出台，影响立法效率，是不可取的。从提高立法效率的角度看，审批机关适当地对一些报批法规进行修改是必要的。对此，全国人大常委会法制工作委员会曾有过法律解答:省人大常委会对较大的市报批的地方性法规，对原则性问题有权修改，同时应简化审批程序，不要因一些非原则性问题影响及时批准。

根据上面的论述得出的结论是，立法批准机关在审批法规时，只从大的原则方面进行审查，主要审查其合法性和合理性，作出批准或不批准的决定，一般不作具体修改。如果报批法规的基本原则和重要条款与宪法、法律、行政法规和有关政策相抵触时，应不予批准；如果报批的法规基本原则和内容可以，但具体问题较多，需作较大修改时，应暂缓批准，退回制定机关修改；如果报批法规总的精神和条文都还可以，只是个别的重要条文内容不妥当，可以对法规修改后批准。另外，有一种方式可采取附条件的批准。当报批法规合法，内容也基本成熟，但有些方面内容需要修改，而批准机关又不便直接修改时，为不至于因一些非原则性的问题延误法规的出台，批准机关可提出修改意见，要求报批机关根据意见对法规进行修改，若制定机关按批准机关意见进行修改，则法规视为批准。当然，这种方式必须严格限制使用，若滥用起来就会使批准流于形式。总之，批准机关审批法规时，主要在大的原则性问题上把关，常委会审批不应像自己制定法规那样全面、具体、斟字酌句地审议，不要以审批代替制定机关本身应做的工作。

对报批法规的必要性、可行性和规范性方面存在的问题，应由审批机关的工作机构(专门委员会或工作委员会)通过工作程序解决。审批机关的专门委员会或工作委员会在提请常委会审议之前的初审时，可对法规进行技术加工。如初审发现问题较大时，即可向常委会委员长会议或主任会议建议，报批法规不列入常委会议程，退回制定机关加工修改后再报审批。这样，审批机关实际上还是全面把关，只不过常委会会议审批时只审查原则问题，其他问题和技术性问题由其工作机构审批前处理。

三、批准法规的效力和责任

法规经批准后，是具有审批机关的效力还是只有制定机关的效力?我认为，批准实施的法规具有批准机关的效力，但只是适用范围限于制定机关的行政区域。从实践看，自治州、自治县制定的自治法规与较大城市制定的法规同省级人大制定的法规一样，都是地方性法规，有同等的地位和效力。有些省的立法程序法规定，经省人大常委会批准的法规的修改、废除，按制定法规的程序报批，制定机关不能随便修改或废除。可见，制定机关对自己认为不适当的法规，不能自行改变或撤销，还必须报原批准机关才能改变或撤销。法规一旦经批准，其法规中若存在问题的责任也应由批准机关承担。

四、批准法规的程序

在现行宪法体制下，全国人大常委会还没有批准法规的实践，有关程序的规定就谈不上完善。从一些省级人大的规定和实践看，批准程序有以下过程:

(1)报请批准。制定法规的机关将会议通过的法规的书面报告和法规文本及说明送省级人大常委会，同时还应将立法的有关资料和征询意见等情况一并上报。

(2)决定列入议程。由审批机关的专门委员会或工作委员会初步审查，并可作适当技术加工，再向人大常委会主任会议提出列入议程的意见，再由主任会议决定列入议程。

(3)审议法规。由报批机关向常委会会议报告法规的制定情况和法规的基本内容、主要问题，由审批机关的常委会进行审议，报请机关派员到会听取意见，并回答询问。

(4)决定批准。在经主任会议决定提请后，常委会全体会议对报批的法规进行表决，以全体组成人员的过半数通过批准，作出批准决议。由报请机关公布施行。批准法规一般经一次常委会审议即行通过。

【注释】

[1]原载《人大研究》1999年第4期。

[2]2000年制定的《立法法》第63条对此作出了规定:省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。可见，《立法法》强调批准时主要是对法规的合法性审查批准。