“出嫁女”权益的民主协商实验

改革开放三十多年来，村庄集体经济实力与日俱增的同时，伴随着日益尖锐的社会矛盾和社会冲突，“出嫁女”的权益就是其中一个棘手问题。“出嫁女”问题的产生主要与村集体土地带来的经济收益息息相关。20世纪90年代，随着广东地区经济发展的加快，许多农村集体土地被政府统一征用开发，农民失去了赖以生存的土地资源，政府为了解决农民征地后的生活经济来源，以回拨地的形式留给各个村集体作为其后续发展的资源。回拨地就是政府征用土地后，按照一定比例划拨给被征地农村集体组织发展集体经济的建设用地。由于工业化的加快，土地的价值日益得到凸显。原有的土地承包权问题演变为集体分红、福利和宅基地分配等权益问题。根据户籍改革的规定，已婚女子户籍不必随夫婚迁，子女户籍可随父亲或随母亲落户。因此出现了不少“出嫁女”及其子女在结婚后仍保留户口在原村，有的仍住在本村并以此为由要求分享村集体的利益的现象。

广东省X区各村对“出嫁女”（包括离婚、丧偶的妇女）参加集体收益分配有着不同的处理方法。以纯“出嫁女”为例，大多数村都不给予村集体收益分配权；有的村给予一定比例分红权；有的村只给予回拨地收益中的分红权；有的村则一次性补偿给“出嫁女”， “出嫁女”以后不再享有村集体收益的任何分配权。大多数村以村民自治为理由，通过村民会议制定的村规民约，不给予“出嫁女”及其子女参与集体收益分红、宅基地分配的权利和其他村民福利待遇。

“出嫁女”由于享受不到集体经济利益分配的资格，多数通过上访的途径来表达利益诉求。2007年9月20日，某村40余人到某区政府上访，联合签名递交了“关于要求享受村民集体经济利益分配的要求”，随后又引发了集体访和越级上访。“出嫁女”利益分配问题已经成为本地经济发展和社会转型中出现的敏感性社会问题，如果该问题得不到很好的解决，将会对社会稳定造成一定影响，易形成群体性事件。

（一）协商民主的实验

不难看出，问题的症结在于大部分村民不同意“出嫁女”分享村集体的经济利益，因此，做好村民与“出嫁女”之间的协商应是工作之重心。

运用社会科学方法进行民主协商，不是由政府通过行政手段来解决这一问题，而是由政府提供一个平台，让村民通过民主协商自己来解决。民主协商的主体是村民，我们应该充分相信，村民们是讲道理的，通过民主恳谈，他们的思想会有所转变。“出嫁女”或许并不像人们所担忧的那样固执，她们也会接受合理方案。通过民主协商恳谈方法，运用以现代社会科学为基础的协商民主方法和政治技术来解决“出嫁女”问题，将缓和、减少社会矛盾与冲突，为构建一个和谐安康的社会奠定坚实的基础。

在解决“出嫁女”问题上，村民参与是关键。普通村民通过参与协商讨论来重新制定村规民约的内容，使其充分考虑大多数人的意见，也考虑照顾少数群体的正当利益。民主恳谈要求村民通过自由、平等、理性的对话、讨论、审议等方式，积极参与解决“出嫁女”权益问题。

协商民主恳谈会采取协商民意测验的方法。协商民意测验是一种基于信息对等和充分协商的民意调查，旨在克服传统民意调查的局限性。普通民调所收集到的民众意见是初步和粗略的，信息没有经过提炼和处理加工。相比之下，通过会议讨论对信息进行加工处理，使民众的意见发生变化，凝练出高质量、可靠的民意，这是协商民意测验的意图所在。

此次解决“出嫁女”分配权益的协商民主恳谈会选择在X村召开。X村总面积约5.5万平方公里，有45户共230人。截止到2010年4月20日，X村共有登记未迁出户口的“出嫁女”24人（含一个离异妇女），主要类型如下：户口在本村，人长期居住在村小组，有7人；户口在本村，人不在本村居住，有16人。她们所要求的集体利益分配主要是来源于政府征地时给村民小组的回拨地等收入。

“出嫁女”分配权益的协商民主恳谈会有以下几个步骤：

第一，在全村230人基础上，选择年满18周岁的人（约143人）参加。这保证了每一个具有选民资格的村民和“出嫁女”都有机会发表言论，充分行使权利，为民主、科学决策奠定了基础。

第二，在协商之前，向参与者送发了说明材料，让其充分了解协商议题的分歧及其理由。

第三，采用小组讨论和大会讨论相结合的方法，将参加会议的全体成员分为10个组。先在小组讨论中让每个人充分发表意见，然后再大组集中讨论。

第四，为了保证民主协商恳谈会的公正性，我们培训深圳大学的学生来主持小组会议。主持人不带任何倾向性，而且和村民之间没有直接利益关系。

第五，参与者在协商前后两次填写民意测验表，比较两次的差别可反映协商对参与者的思想影响。

民主恳谈，能够在总体上反映全村村民对“出嫁女”是否具有分配村集体利益的资格的意见。而且通过两次民意测验，可以看出村民思想的变化，由此形成的民意将有助于解决这一问题。

（二）三个阶段和过程

此次活动主要由三个阶段组成。一是前期准备阶段。主要在2009—2010年聘请该领域知名专家学者，进行相关问题的接洽和走访，召开前期工作会议，初步明确工作目标、任务等基本情况。二是2010年2—5月宣传动员阶段。根据某村“出嫁女”的实际情况，做好协商恳谈会前的各项准备工作，包括对村民和“出嫁女”等的宣传发动、邀请会议专家、会务筹备、工作人员抽选培训等。2010年5月初把143名参与者张榜公布。对名单有异议的，可向领导提出。三是2010年5月6日召开协商恳谈会，使双方充分互动沟通，并由专家（包括著名学者于建嵘等）现场回答、讲解，为解决“出嫁女”问题探索思路和方法。

（三）协商论坛对各种理由的讨论

在民主协商会议中，村民和“出嫁女”提出并讨论了各种赞成和反对“出嫁女”分享村集体经济利益的理由，现将这些理由整理如下。

1．赞成“出嫁女”分享村集体经济利益的理由

（1）基于现行法律和政策规定

《中华人民共和国宪法》第三十三条前两款规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”许多“出嫁女”将宪法的这一条规定理解为保障自身合法权益的最终法律依据。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”

（2）基于现代公平公正观念

男女平等是现代社会的基本理念。很多“出嫁女”指出，“同我从小在一个村里长大的男孩，他们结婚后，娶进来的妻子以及孩子都有分配权，本村男子一个人结婚后增加了几个人(指妻子和小孩)集体利益的分配，而我们‘出嫁女’却没有资格享受到村集体经济利益的分配，更不要说户口随母亲的孩子了”；“并且当时在征地之时，我们绝大多数人是有责任田的，也有一户一宅，也曾经交公粮，对村集体尽了义务，户口也没有迁出本村”。“为什么男的老跑在外面，户口未迁出，但仍有分配权？”

（3）基于权利和义务对等的考虑

同意“出嫁女”分享集体经济利益的原因还在于对其权利和义务对等的思考。绝大多数“出嫁女”在政府征收土地时是有责任田的，而且当时也尽了对国家、村集体的义务，按时缴纳各种税费。因此，政府在当时拨下来的回拨地，也是以她们当时的责任田为基础进行的，因此，从权利和义务的角度考虑，她们理应具有分配集体经济利益的资格。

（4）基于某种历史原因

部分“出嫁女”要求分配权，还基于历史上的承诺或契约，她们对现实中违约不满，要求落实承诺。有些“出嫁女”的权益曾得到过镇村领导的承诺，这些承诺也构成“出嫁女”要求分配的理由之一。

2．反对出嫁女分享村集体经济利益的各种理由

（1）基于法律规定的村民自治权

《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第二十九条又规定村民委员会决定问题采取少数服从多数的原则。因此，对“出嫁女”要求分享集体经济利益的诉求，很多小组经过村民代表大会或户主代表大会讨论，多数人不同意分配集体经济利益给她们。在现有村民自治的体制下，这个民主程序为村民提供了充足的理由，具有一定的合法性。

（2）基于权利的责任和思考

许多村民同意那种户在人在，履行村集体相关义务与责任的“出嫁女”应该享有一些村集体利益的分配权利；并认为户口在本村，却长期在外生活、居住，没有履行村集体相关义务与责任的，是不能享受集体经济收益的。村民认为是否履行村的义务，是否对村集体作出贡献是确定是否有分配权的根据。他们认为，“出嫁女”只是为利益而争，她们已嫁，大部分时间不住在本村，也没有为村里经济发展作出贡献，很多人也没有尽到对村集体的义务，因而没有分配权。也有的男性甚至认为，妇女平等分配看上去很公平，实际上并不公平，因为她们在出嫁村享有或将来能享有分配权，又要在原村要分配权。

有的村民也同意给“出嫁女”分配村集体利益，但是一个关键的问题是根据什么样的标准来确定其分配资格。是根据责任田、户口、贡献和长期居住，还是几者的结合？这个标准很难确定。

（3）基于可持续发展的利益考虑

利益冲突是产生权益纠纷最直接、最根本的原因。土地是农民的立命之本，在大量土地被征用后，村民的主要收入来源于村集体经济收益，而在目前集体经济收益有限的情况下，把有限的权益分给更多的“出嫁女”，将会“分薄”现有农村村民正在享有的“蛋糕”。从可持续发展的角度考虑，站在子孙后代的角度考虑，大多数村民拒绝出嫁、离异再婚、上门收养的权益人参与利益分配。村集体经济效益分配涉及每个村民的切身利益，致使绝大多数村民（包括“出嫁女”自己的父母兄弟等）不同意“出嫁女”参与村集体经济利益分配，有限的资源无法承担人口增长的压力。更为深远的考虑是，如果分给了“出嫁女”，那么其生育的孩子户口可以落在母亲这边，参与村集体利益这块蛋糕分配的人会越来越多，可是“蛋糕”是相对固定且有限的。另外，“出嫁女”在当初征地时已经按照有无责任田进行了利益分配，即按照无责任田的40%，有责任田的60%进行了补偿。因此，她们继续要求分配集体经济利益是不合理的。

（4）基于传统思想观念与认识

中国封建社会的王权政治，孕育了特殊的中国传统文化。在封建社会家庭中，通常拥有继承权的只能是男性，女性是被排除在外的。在传统观念中，普遍认为嫁到外村去的妇女，归属于另外一个生活圈子，成了外乡人，不应再享有分配权。正是基于传统观念与现实利益考虑，包括许多“出嫁女”的兄弟和父母也反对她们分配集体经济利益。

（四）协商论坛的结果

经过一天的讨论，村民的思想明显发生变化。在讨论前，村民对平等分配认同很低。从0到10的维度中，0为最不重要，10为最重要，讨论前的平均值低到0.66，但是讨论后的平均值上升为3.95。

民主协商大会讨论了各种解决“出嫁女”问题的方案：一次性补偿，即一次性给予“出嫁女”补偿，从此之后“出嫁女”不再参与村里分配；平等分配，“出嫁女”按照国家宪法规定的男女平等，以及妇女权益保障法，按照当时回拨地时已有责任田为标准进行分配，享受同本村男子同等的待遇；按比例分配，按照当时征收时拥有的责任田，或按当时的人口，以及按照贡献来确定合理的比例，例如，拥有责任田的应分50%或60%，没有责任田的应分30%或40%。

对于比例分配，从0到100的比例中，0代表零分，100代表满分，50代表一半的比例。参与者对“您会分多少比例给出嫁女？”的回答的平均值是14.6%。在0到10的度量上，0代表非常不重要，10代表非常重要，5代表中间，参与者分别在讨论前后两次对下面各项解决“出嫁女”上访问题的方案的重要程度填写了问卷（见表1）。

表1　解决“出嫁女”上访问题各项方案的重要程度

从表1可知，村民平等分配的认知大为提高，但是其平均值仍低于中间线5，一次性补偿的方案获得肯定的支持，无论讨论前还是讨论后，其平均值都在5之上。X村最后采取一次性补助一套100平方米的房子（价值约50万元）的方案，这明显反映了民意，按照民意的方向走出解决问题的困境。村领导把“三旧”改造和分房子联合在一起，原居民的80%已同意，已签字。一年前，村民投票绝大多数人反对给“出嫁女”合理的分配权，一年后他们的思想发生了巨大的变化。23个“出嫁女”中，16人同意；4人通过法院起诉；还有3户“出嫁女”拒绝签字，她们坚决要求平等的分配权益。她们期望值高，不愿意妥协退让，原因如下：

第一，跟经济利益有关系。X村18年来土地问题没有解决到位，物质利益在其中的作用非常大。该村的经济条件本来差，突然一下子经济发展了，有一种暴发户的心态，每个人都想瓜分钱财。村民的期望值很高，“出嫁女”的期望值更高。

第二，现在的土地资源所带来的利益有不确定性。村里如何利用这块土地，怎么发展，都不清楚，所以她们不愿意过早地拿一次性补偿。她们只认同平等分配，特别是最近政府发布了《X区农村出嫁女合法权益宣传手册》，这个手册再次强调了妇女平等的权利和机会，由此进一步增强了她们的期望值。

相比之下，相邻的A村一次性补助13万，村民和“出嫁女”都签字同意。可以说A村通过协商民主成功地解决了“出嫁女”问题。其原因如下：

第一，从经济利益的角度来看，A村的“出嫁女”问题比较简单。村里既有的各种土地已被开发，只剩一块很小的土地在利用中，“出嫁女”要争夺的利益非常有限，就集中在那一块地上。

第二，从协商过程来看，A村经过反反复复十几次的协商。村领导首先跟“出嫁女”开了14次会议，然后又召开村两委会，说服村的主要干部。然后又开6个小组长会议，说服组长和副组长，得到60%的支持。最后召开村民代表大会，取得了大多数人的支持，其中一个人弃权。而且该村书记一直强调从利益的角度来说服村民。

第三，村书记还有一个非常成功的方法，就是“割断”方法。他最初不让“出嫁女”和村民直接对话，因为双方存在着尖锐的矛盾。如果一讨论，两边就吵起来。因此，村书记自己先单独和村民谈，然后再和“出嫁女”谈。此外，他采用扣分的方法来说服“出嫁女”，例如：没有履行本村义务扣几分，没有遵守计划生育扣几分，由此说服她们接受一次性补偿的方法。

目前，该区已有10个村采用民主协商的方法，让村民和“出嫁女”协商讨论，最后采用一次性补偿方案。其结果是，“出嫁女”不再去北京、广州集体上访。她们的力量已分化，大多数人同意一次性补偿的方案。剩下几户“出嫁女”，虽然感到其理由充分，但上访正当理由已明显减少。地方官员通过协商方法正在解决问题。虽然尚有少数“出嫁女”还到街道政府“上访”，但这种上访是为了寻找具体解决的方案，是让领导帮她们处理问题，这与过去通过上访来造声势、形成压力根本不同。由此可见，协商民主确实有助于减少或解决上访问题。朱圣明的研究也发现，工资集体协商使劳资冲突中的核心——劳动定额（工价）问题得到了较好的解决。以新河镇为例，2002—2003年因工资纠纷而出现的劳动者“上访”投诉事件为11次120人，2003—2004年为2次17人，2004—2005年为1次3人，2006年至今为零（朱圣明，2013）。