协商民主建设经验

（一）建章立制，推进协商民主常态化

协商民主建设不能作秀、走过场，要落到实处，并形成长效机制，纳入全区需要机制保障和制度规范。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，这是我国政治文明建设的重大课题。“需要我们从我国民主政治建设的大局出发，明确当下的建设任务和要求，逐步健全各项制度”^[2]。达川区区委、区政府立足全局，从战略高度，把政协工作纳入全区工作总体布局谋划，采取一系列加强人民政协工作的措施，制定了一系列规范性文件，建立了相应的工作机制，切实把政治协商作为加强人民政协工作的措施，切实把政治协商作为新时期加强领导、发扬民主、扩大公民有序政治参与的重要渠道和平台。具体情况如下。

1.制定、发布重要规范性文件，为协商民主奠定了制度基础

达川区委、区政府先后出台了《进一步加强人民政协工作的实施意见》《支持人民政协履行职能的意见》《办理人大代表建议和政协提案工作规定》《办理人大代表建议和政协提案工作考核办法》等文件10余个，达川区政协建立和完善了《履行民主监督职能实施细则》《主席约谈工作制度》《提案工作实施细则》等制度20余个，为开展民主协商奠定了坚实基础。

2.建立、完善工作机制，形成民主协商惯例

达川区坚持党政领导联系工作制度，政协主席列席区委常委会议，副主席列席区政府常务会议制度，区委、区政府领导班子成员坚持参加政协全体会议，听取大会报告，参与委员分组讨论。区委常委会每年至少两次专题研究政协工作，区委每年听取1—2次政协党组工作汇报，每届任期内至少召开1次区委政协工作会议。这些工作机制加强了党委政府与区政协的沟通交流，便于政协的民主监督，提高了决策的透明性和科学性。

3.落实“三在前三在先”规定

习近平总书记指出，“中国共产党各级党委要重视和支持人民政协事业发展，把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，会同政府、政协制定实施协商年度工作计划，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施。要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”^[3]。达川区区委、区政府坚持把政治协商纳入决策程序，对涉及经济社会发展中的一些重要问题，在党委政府决策之前，先在政协进行协商；对需要广泛听取各方面意见的重要报告和重要规划，在提交人大代表通过之前，先听取政协组织和政协委员的意见建议；在决策执行过程中需要调整完善有关决策内容，及时与政协进行沟通协商。

（二）优化提案，践行协商民主理念

提案工作是政协的一项全局性、基础性工作，是政协履行政治协商、民主监督、参政议政最广泛、最直接、最有效的一种方式，也是实现社会主义协商民主的重要途径。“如何充分发挥提案独特性和在协商民主中的载体作用，基础在于提高提案质量。”^[4]“提案质量高，被党委、政府和承办单位采纳的多，提案发挥的作用就大；反之，提案发挥作用也小。”^[5]近两年来，达川区政协针对提案办理协商中的突出问题，大胆创新，探索提出提案办理“五个三”，有效提高了提案质量，成为政协委员参政议政的重要抓手。

提案征集“三围绕”。即提案征集围绕党委政府中心工作和全区工作大局进行协商选题；围绕群众关心的热点、难点和重点问题进行协商选题；围绕改革发展中出现的新情况、新问题进行协商选题。还给政协委员提前布置作业，要求其认真做好会前视察调研和撰写提案准备工作。如2014年11月，区政协为帮助政协委员了解全区工作重点，有针对性地提出提案，做到精心谋划、有的放矢，发布《2015年政协提案选题参考目录》，目录围绕“促进经济发展”“保障和改善民生”“促进社会和谐稳定”提出了50个选题，为确保提案质量奠定了基础。

提案立案“三审查”。一是在全会期间初审，即在全会召开前，由11人组成提案审查委员会，将收集到的提案进行初审；二是闭会后复审，即闭会后，由秘书长办公室复审；三是主席会终审，即提案委对已立案和不予立案的提案制作详细的表册，同时推荐出重点提案，由主席会协商审定。审查中强调提出的提案要有情况、有分析、有具体的意见和建议，要有针对性、可行性，要杜绝一句话提案和几句话提案，杜绝只有问题没有措施、类似调研报告等提案。通过严格审查，淘汰掉部分提案，虽然提案数量有所降低（2012年有150多件，2013年下降为130多件），但是提案质量大大提高了。

提案交办“三协商”。初步协商承办单位，即对已立案的提案由政协提案委与区委目督办、区政协督查室共同商讨确定主办、协办单位初步意见；网络协商预交办，将所有立案的提案由提案委交到政府督查室，由政府督查室通过区政府网络平台对接相关单位预交办；高规格协商现场交办，即区委书记亲笔批示，县长和政协主席现场交办，各承办单位“一把手”现场领取提案，对提案办理作承诺。

提案督办“三见面”。为了让每件提案办理都有效果，每位提案者都满意，达川区政协力推提案办理“三见面”，促进提案办理。主要内容为：一是办前“面商”，倾听委员意见。通过协商，清晰部门在办理中的责任，主办单位负主体责任，协办单位负协助责任，主办单位主动征求协办单位意见，协办单位积极配合主办单位。二是办中“面商”，了解办理动态。各承办单位在办理过程中，主动与政协提案委约定面商时间，并邀请区政协相关领导、区委目督办、区政府督查室、政协委室负责人、提案人、群众代表、行业专家，参与办中“面商”，了解工作进度，听取办理情况，让“提”“办”双方当面充分发表意见和建议。三是复前“面商”，征询办理效果。提案承办单位在回复提案前，现场将办理情况通报到政府督查室和政协提案委审核后，主动与提案者进行面对面沟通、解释，委员签署“满意”后才能回复。通过委员提、大家议、共同商三次“见面”的方式，多人置于提案办理过程，共同协商提案办理方案，提高了办理质量。

提案宣传“三到位”。即电视宣传到位，报纸宣传到位，刊物、网站和简报宣传到位。通过以上方式，促进了提案工作提升，协商形式更新颖。2014年，在“五个三”基础上，探索出提案办理定时、定人、定效果“三定”办法，开辟了提案办理协商的新途径，有效推动了提案办理工作的落实。

（三）完善例会，做实协商民主平台

与人大机关类似，会议也是政协机关工作的基本方式，发挥好政协各种例会的作用，有助于人民政协发挥协商民主主渠道功能。为充分发挥政协各类例会在协商民主中的重要作用，达川区政协坚持区委交题和自定议题的办法，把课题做深做透做实，着力完善全体会议广泛协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专委会议对口协商“四位一体”例会协商格局，提出高质量的协商建言成果，使例会协商愈显生机和活力。

对事关全局的整体工作进行全面协商。对政府工作报告、年度财政预算执行情况及预算草案报告、年度国民经济和社会发展计划执行情况及计划草案报告，人民法院、人民检察院工作报告，经济社会发展中期规划等在全委会上协商，并安排8—10名委员大会专题发言，开展分组讨论，与党委政府领导面对面地协商交流。区政协每年将协商意见报送区委，由区委书记亲自批示后交由有关部门办理，并将办理结果及时反馈给区政协。

对事关发展的重要工作进行重点协商。对城乡建设总体规划、重大规划、重要基础设施建设规划以及关系人口、资源、就业、社会保障等方面的重要决策和重大体制改革的举措，通过政协主席会议等形式进行协商。达川区政协还制定了《区政协主席约谈会议规则》，明确了主席约谈会的对象、程序和意见反馈机制。2013年针对区政协同达州市创建“国家卫生城市”和“四川省文明城市”重大部署，区政协举行助推创建“四川省文明城市”主席约谈会。由于事前对约谈主题、内容及对象的精心确定，使约谈会开成了真正的“群英会”“隆中对”。约谈会后，区政协形成主席会约谈纪要并报送区委参考。为保证约谈效果，区政协由主席会成员牵头，组成5个专项视察组，组织专委会、政协委员，利用5个月左右的时间开展政协助推“两创”专项行动，对环境卫生、市场管理、政务服务等创建载体进行明察暗访20余次，并将暗访情况与部门衔接，促进了“两创”工作的开展。

对区委年度重点、热点工作进行专题协商。区政协每年都围绕区委重要工作和区政协工作实际，遴选、确定常委会议协商议题。2014年，达川区政协还创新常委会召开新模式，在专题协商达川区工业园建设的情况时，常委会议一改过去先由有关部门汇报工作，常委们听取情况后直接协商建言的程序为部分常委事前调研、全体常委现场视察、专题会议议政建言，使常委会议政更接地气，常委们建言献策也更有底气，为助推达川工业园建设和管理发挥了积极作用。

对事关群众的热点工作进行对口协商。达川区政协充分发挥专委会对口协商的重要作用，建立了常态化的对口联系工作机制，出台了对口联系文件，确定了区政协科经委、群法委、社工委三个专委会分别与区委、区政府部门对口联系，并由分管专委会的副主任联系对口部门。专委会与对口部门建立健全了工作通报、信息沟通、日常联络及重大活动参与制度。在对口协商中，采用书面协商、会议协商、一对一和一对多相结合协商、对口协商与专题协商相结合的办法，广泛开展协商，特别是对于一些涉及全区经济社会发展中的重大课题，通过专委会组织委员开展前期调研视察，掌握有关情况，并由专委会与部门开展对口协商。然后，将对口协商议题上升为主席会议重点协商、常委会议题协商，这样既发挥了对口联系的纽带作用，提高了协商的专业性，又发挥了重点协商、专题协商的高层面作用，增强了协商的针对性。

（四）创新载体，拓展协商民主途径

在信息时代，网络等新媒体成了人们生产生活中一种不可或缺的重要工具，成了信息交流的重要平台。在新的历史时期，人民政协如何充分利用互联网等新兴媒体履行其政治协商、参政议政和民主监督的基本职能，探索和培育协商民主新途径，对推进民主政治建设具有重要意义。达川区政协在利用好传统媒体和形式的同时，也积极探索新兴媒体的利用，助推协商民主。该区采用对话协商、书面协商、网络协商等灵活多样的形式，积极开展各类协商议政活动。对重大协商课题，提前通过政协常委QQ群和委员QQ群及时将协商课题及内容告知有关委员，以便委员提前做好准备，提出高质量的协商意见建议。如对提案的征集就是通过网上发布参考目录，然后要求政协委员等最好以电子文档形式，进入达川区政协网站提交提案，充分利用网络的便捷性。为提高委员协商议政能力，达川区政协采用集中培训和分散培训或者外出学习考察相结合的办法对委员进行培训。同时，为每位政协委员订了《四川政协报》《人民政协报》等报刊，编发《政协工作简报》《达川政协》报刊及其他学习资料送每一位政协委员，把新旧媒体很好地结合起来，为推进协商民主服务。

（五）延伸触角，扩展协商民主渠道

我国政协机关在乡镇没有法定机构，这并不意味着政协在乡镇就无所作为，更不意味着乡镇不需要推行协商民主。有学者就提出“恢复乡镇政协联络处是加强基层政协组织建设的需要”，认为“恢复乡镇政协联络处势在必行”^[6]。达川区政协在拓展协商民主外延方面作了一定探索，在原区所在地乡镇建立了政协联络办，全区共有11个乡镇政协联络办。2012年以开展政协联络办规范化建设、增强政协联络办活力为契机，让政协联络办在推进基层协商民主建设、服务地方经济发展中发挥积极作用。区政协每年都要组织召开政协工作座谈会，组织政协委员跨区大片区调研视察，真正让基层政协委员知情明政、互动交流，并协商讨论乡镇政协工作重点，为服务地方经济社会发展积极协商建言。此外，各联络办之间还结成调研视察对子，协商确定1—2个议题开展交叉调研视察，从而实现了部分委员只参加一次全会向广泛、多次参加政协会议转变；由政协联络办小范围开展调研视察向大片区、跨区域开展调研视察转变，增强了基层政协委员协商议政能力和途径。

（六）落实监督，强化协商民主职能

达川区政协在积极推进协商民主制度落实进程中，寓民主监督于协商议政之中，不断加强与区政府工作部门和窗口单位的联系、沟通、协调，先后就生态文明发展、工业园区建设、社会保障、民办教育等专题，有计划地听取相关部门情况通报。2014年以来，全区政协委员先后参与民主监督350余人次，参加有关议政会议380人余次，参加提案督办60余人次。^[7]

区政协以委派民主监督员到部门、窗口单位开展监督工作为抓手，还通过向重点工作工程委派民主监督员、向部门委派民主监督员、推荐行风监督员等形式，健全民主监督员履职档案，规范了对民主监督员的管理，促使民主监督员主动加强与部门的衔接，在监督中更好地履行了协商职能。民主监督从“面”的监督向“点”的监督、由“量”的监督到“质”的监督转变，为政协履行民主监督职能提供有益探索。在政府及部门的重视与支持下，一些新的监督方法不断涌现。

此外，民主评议作为政协民主监督的一项有效方式，达川区政协本着“求精、求深、求实”的原则善而用之，取得较好的成效。区政协主席李育林在2014年民主评议动员会上要求，民主评议是人民政协依照民主监督职能，有组织、有计划、有步骤地对同级国家机关及其工作人员的工作通过调研、视察、座谈、问卷、测评、面对面评议等等方式提出批评和建议，它对于促进部门改进工作、优化发展环境、推进民主政治建设等方面具有重要意义^[8]。