协商共订社区公约

制度文化是文化的规则层面和秩序系统，是文化结构的重要组成部分。英国人类学家泰勒指出，“文化或者文明就是由作为社会成员的人所获得的，包括知识、信念、艺术、道德法则、法律、风俗以及其他能力和习惯的复杂整体。”^[8]他认为文化是一种社会交流及社会传递，通过特定的途径，被社会成员共同获得。这种获得共同文化的特定途径，其实就是文化得以交流和传递的制度文化。文化的存在只有被认同和学习时才是有意义的。而被认同和学习的实现，必须依靠一套相关的制度规则。当文化体现为规则时，它必然采取或风俗，或习惯，或制度的形式。社会成员只有在遵守一定的社会规范的基础上，并超越了彼此的身份、地位、种族、信仰、肤色等形形色色的桎梏以后才有可能建立起良好的人际关系，形成十分紧密的群体，由此共享同一种文化价值理念、风俗习惯、生存环境。党的十八届四中全会提出，促进社会治理法治化水平的提升，要鼓励和支持社会主体依法自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。由此可见，社区公约作为社区共同体创制的基层自治规范，是社区治理制度文化的重要组成部分。近年来，凯旋街道在探索“共生型治理”模式的过程中，“创造性转化”中国传统文化中的“东方智慧”，将具有民间法性质的社区公约引入街区治理实践，引导社区居民制定公约，培育社区居民共同遵守的制度文化。

一、协商共订社区公约的主要做法

2014年以来，凯旋街道启动社区公约行动，以社区公约推动核心价值观建设与引领文化认同，促进解决社区治理过程中的各类难题。通过开展“千家共订约、万人共履约、人人可评约”活动，完善法治、德治、自治相结合的基层社会治理机制，推进基层社会治理法治化。目前，辖区14个社区已全面完成社区公约的制订和修订，共形成各具特色的社区公约14份，3万余名居民签名承诺践行，有效增强基层治理新动力。主要做法如下：

（一）加强指导立约

一是规范立约程序。街道出台了《凯旋街道制订修订社区公约实施方案》，明确公约制定分为准备、实施、总结三个阶段，严格按照调查摸底、宣传发动、拟定草案、征求意见、审核把关、会议表决、公布实施等程序组织实施，确保公约制定规范合法。街道制订了《凯旋街道社区公约》（范本），突出针对性、操作性和实用性，供社区参考。街道还成立由街道干部、社区“两委”成员、法律顾问、党员群众组成的领导小组，指导社区完善公约细则，确保公约内容合乎法律法规、合乎群众意愿、合乎公序良俗。

二是遵循德治理念。街道在指导社区公约制定修订的过程中积极倡导环境保护、文明礼仪、诚信友善、移风易俗的和谐理念与共建共享共守美好家园的共同愿景，大力倡导尊老爱幼、文明养犬、热心公益、热爱文体活动等文明理念和生活方式，在此基础上，充分发挥社区公约的自律功能，提升群众参与感和认同感，引导群众从观念形态落实到实践形态，从而使“社区公约”成为培育和践行社会主义核心价值观的有形载体。

三是融入法治思维。街道将合法性作为制定公约的基本原则之一，由街道综治科加强各环节合法性审查、指导与把关。街道要求各社区要针对社区公共需求和突出问题，在法律法规的框架下制定公约内容，要组织社区律师成立法律专家组对公约制定过程中的疑难杂症进行会诊，提出法律意见。社区公约行动开展以来，社区律师全程参与社区公约修订过程，发现共性问题8个、个性问题56个，提出法律建议85条，累计修改112处。

（二）引导全民定约

一是把好“民主关”。街道利用短信平台、社区小报等载体对社区公约的主要内容、制定程序、重大意义进行广泛宣传。街道和社区干部结合“周三夜访谈”“六六三”走访，进网入格开展社区公约征集。建立“开放式”订约机制，不仅通过多种形式发放公约征询稿，开展公约大征集活动，而且通过召开居民代表会议、组织座谈交流、设立公约意见箱等形式广纳民意，引导居民理性发声。据统计，整个订约过程中共收集居民公约意见建议800余条。在调研过程中，一位南肖埠社区的居民向我们详细介绍了他们社区制定社区公约的过程：

当时街道提出每个社区都要制定公约，我们的社工就设计、组织了一次团体活动，我们社区的各个层次的代表都参加了。当时社工出了三个题目，第一个题目是：你认为社区存在哪些主要问题?大家都开始讨论，然后写下来，比如：社区经常有宠物随地大小便，乱停车等，罗列了十个。然后第二个题目是：你认为首先要解决哪些问题?我们就投票选出重要的几个问题。第三个问题是，你认为应该怎么解决社区的这些问题?然后大家就出各种对策。这次活动就为我们制定社区公约铺垫了很好的基础，大家的目标都清楚了，针对性也有了。我们参加这次活动的感觉特别好，又轻松又能解决问题。活动结束后，我们就开始制定社区公约草案，组织居民开会讨论，我们再根据居民的意见，再修改、再讨论，前后改了四五次，最后确定的社区公约比较符合我们社区的实际。^[9]

二是把好“落地关”。各社区将征集到的社区公约张榜公示，挨家挨户上门征求意见，通过公约发布会、公约签名行动等活动促进公约家喻户晓。有的社区还将社区公约编成三句半、快板、诗词等生动活泼的文艺形式适时演绎宣传，推动社区公约深入人心。例如，金秋花园社区针对文景苑高档住宅侧重文明礼仪编制了“三字经”；针对景秋公寓住宅片区侧重环境卫生编制了顺口溜；针对其他片区编制了通俗易懂的诗歌，使不同片区的公约各具特色，易记易传播。

（三）鼓励自觉守约

一是积分激励。街道实行参与社区自治积分制度，制作积分卡，制定详细的积分规则，鼓励群众积极参与社区自治。例如，庆和社区规定参加小组长会议每次积5分，参与社区、街道活动积5—10分，提出金点子、好人好事、志愿服务等也能获得相应积分。每次积分由工作人员登记盖章，累计50分起兑，每半年兑换一次，根据不同的分值兑换不同价值的奖品，多余的积分可以累积下次兑换。

二是文化聚力。编排体现社区公约内涵的文艺精品，通过情景剧、歌舞表演、诗歌小品、快板等形式在街道“凯之韵”市民文化艺术节、社区大型文体活动及“我们的节日”主题活动中集中展示。依托小区景观小品、楼道文化、凯e通、宣传展板、社区小报等载体广泛宣传，让社区公约家喻户晓，深入人心。

三是监督保障。充分发挥“姐妹帮扶团”“老夫督查队”等社区社会组织的作用，吸收能力高、责任心强的人员参与社区公约践行督查，对不自觉遵守社区公约的人员进行教育劝导，形成学公约、讲公约、守公约的浓厚氛围。在今日凯旋、社区小报设立“文明红黑榜”，对不守公约的行为给予通报曝光。将社区公约遵守情况纳入每月“三美凯旋”检查内容，督促社区加强公约自治。

我们社会组织里面有一支队伍是治理型的，叫“老夫督查队”，每天会进行检查监督，发现不文明的现象或者问题，会反馈到社工这里，社工就会对这些问题进行梳理。对于迫切需要解决的问题，会马上处理，其他问题会在社区定期召开的会议上提出来，大家一起讨论解决。社区公约的履行情况作为网格的半年度和全年度考核以及星级楼道评比的依据。^[10]

二、协商共订社区公约的创新特点

（一）坚持社区公约的合法性

随着公共治理转型的推进，公法规范不断调整，软法在现代法治体系中发挥越来越大的作用。软法是相对于硬法而言的，是由国家以外的其他主体以民主协商方式制定的，软法不以国家强制力保证实施，而是依靠社会强制，或借助自律、自治机制来实现其效果的柔性行为规范。社区公约作为社区共同体的一种社会规范，其运行过程并不依赖于国家强制力，而是通过协商、沟通等形式在取得社区共同体成员普遍共识的基础上形成的，因而属于软法的一种重要形式。社区公约在法治框架内产生，它的基本内容体现法律的基本价值要求，目的在于促进和谐秩序的实现。这种要求具体内化为居民自治的基本规则，即依据宪法、法律的基本规定，结合本地的实际情况，灵活多样地进行民主自律活动。凯旋街道在制定社区公约过程中，将合法性作为一项基本原则，强调社区公约的内容不得与宪法、法律、法规相违背，不得与党和国家的方针、政策相抵触，不得侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利。同时，必须广泛征求社区居民意见，经社区联席会议商议后，按规定程序提交居民会议表决通过。由此，通过制定符合宪法、法律规定的社区公约，不断地将法律规定内化为社区居民的生活组成，从而推进基层法治建设不断深化。

（二）倡导参与主体的群众性

社区公约是在遵守国家宪法、法律的前提下，由社区共同体全体成员民主协商订立的行为规范，旨在促进社区组织与社区居民之间的良性互动，共同推动社区善治的实现。社区公约是一套小型社会的行为规范，它以社区共同体的公共权力和公共资源为依托，通过社区共同体的社会压力调整和约束居民行为。在社区共同体内部，成员拥有共同的文化价值观念，成员间发生着直接的联系，他们对社区共同体有着普遍的认同感。社区公约的制定程序由社区共同体成员经过民主协商产生，体现的是全体成员的民主自治意愿。社区共同体成员参与制定社区公约的动力，一方面来自对社区共同体的认同感和归属感，这种情感的强弱直接影响到社区公约的制订与实施，另一方面来自利益驱动的结果，成员间对利益关系良性互动的追求需要一种自律规范加以保障。正因为对社区公约特征有深入认识，凯旋街道开展了“千家共订约、万人共履约、人人可评约”活动，在活动过程中，在社区党委的领导下，广泛发动居民群众自主参与、共同参与制订和监督实施，切实保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

（三）凸显公约条文的针对性

“十里不同风，百里不同俗”，传统乡土社会中的乡规民约具有鲜明的地域性特征，同样，在城市新熟人社区形成的居民公约也必须反映不同社区的特色。一方面，社区公约在调整内容上强调社区环境、邻里关系、文明生活等关系到居民切身利益的规定，不同社区的居民公约会因其社区建设的需要而有所差别；另一方面，社区公约是社区共同体成员间以彼此信任和交往为基础形成的行为规则，它是熟人社会关系的集中体现，适用范围更多地指向本社区居民。凯旋街道在制定社区公约的过程中，要求每个社区基于本社区的具体实际，围绕当前工作中的难点和社区内存在的问题，开展制订修订工作，既明确“该做什么”“不该做什么”，又规定“违反后怎么办”，真正达到规范和约束行为的目的。据此，各个社区针对基层社会治理普遍存在的突出问题，充分结合自身实际，以问题为导向，将社区公约制定作为社区治理突破口，围绕“美化家园”“五水共治”“文明同行”“垃圾分类”等重点内容和薄弱环节，有针对性地制订（修订）公约条款，着力破解社区治理难题，并在实践中取得了良好成效。

三、协商共订社区公约的实践成效

有学者指出，“社区治理的核心在于利益相关方的平等参与，制定出具有约束力的规则，建构有效的、回应性的治理结构。”^[11]凯旋街道倡导和引导社区公约的制定，坚持合法性原则，注重社区公约与现有法律制度的有机衔接，从而在社区治理体系中形成了“共生型的规则交往”现象，即“社会秩序治理过程中多种社会规则共同存在，共同调整主体之间的社会关系，通过不同社会规则之间的平等对话达成社会治理的共识，从而使得整个社会的多元规则体系形成普遍的合法性认同，进而在多元规则系统共同治理的前提下实现社会普遍的公正”^[12]。基于制度本身的内生特性和运行基础，无论是法律制度还是社区公约，都无法单独构建一个良善的社会秩序。可以说，社区公约的制定和实践是现代社区自治的一种有益探索，也是构建共生型社会运行规则体系的有机组成部分。

（一）有效推动了基层法治建设

在推进法治社会建设，尤其在推进社区治理现代化中，既需要国家硬法，又要依赖软法。国家法律体系和社会规范体系有机协调、互动发展才能推动国家法治的实现。一方面，社区公约是法治建设的内在要求，依法订立的社区公约是国家意志的体现。《城市居民委员会组织法》对居民公约有明确的规定，“居民公约由居民会议讨论制定，报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约”。另一方面，作为社区治理的工具之一，社区公约能够弥补硬法的不足，在硬法确定的自治范围内综合运用宣传教育、道德谴责、奖惩措施等多重手段引导居民自觉自愿守法。凯旋街道制定、实施的社区公约以合法性为基本原则，强化社区公约与国家法律的衔接与融合，将法律内化为居民社会活动的行为准则，从而为推进法治社会建设创建了很好的载体。

（二）有效促进了居民自治

社区公约是居民自治的制度化形式，居民通过平等对话、民主协商的方式对社区公共秩序达成普遍共识，因此，社区公约的制定过程同时也是践行居民自治的过程。作为基层民主的产物，社区公约体现了居民在社区治理、社区公共事务和公益事业中依法进行的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。凯旋街道协商共订社区公约不仅为居民提供了一个自由表达、畅所欲言的机会，居民可以在自由平等的环境中提出合理的主张。而且，社区公约的制定通过社区居民之间利益诉求的合理表达和民主协商，还为培养居民参与意识提供了重要的学习途径。通过协商共订社区公约，增强了街道、社区组织与居民之间的合作，有力推动了社区善治的实现。如庆和社区针对小区居民穿睡衣出行的不文明现象，制定了“睡衣睡裤不出门，文明有礼杭州人”的公约规定，居民自设“紧箍咒”有效减少了此类不文明现象。

（三）有效增进了社区和谐

社区治理要兼顾所有的利益相关者，处理好各利益相关者的利益关系，善于发现各方共同利益。社区公约能够挖掘社区多元主体的共同利益，通过互利共赢的共同目标把多元主体凝聚在一起，建立起社区多元主体之间的和谐关系。社区公约中蕴含着人与人之间和谐相处的理念。和谐关系的内在本质决定了社区公约维系这种利益平衡的过程是一个遵守公认的交往规则并寻求共识、取得认同、争取共赢的过程。只有在公约得到人们的认同，大家对于各方的权利以及义务有着充分的了解的前提下，才能使彼此的关系变得和谐，进而达到互利双赢的目标。凯旋街道在推进协商共订社区公约过程中，把诸如文明养宠物、垃圾分类、规范停车、防止群租等难题交由居民讨论，在讨论中寻找解决办法，在协商中达成共识，促进了社区和谐。