民主协商是社区自治必要的运行机制

二、民主协商是社区自治必要的运行机制

在城市新型社区里，由于每一个业主都是住宅私有权及其相关公共设施所有权的享有者，所以每一个业主必然要涉及私人所有权、私人独立性和自主性基础上的公共事务的决定问题。解决公共事务的决定问题最好通过民主自治的途径，按照法律法规给予的自治空间，遵循严格的民主程序，采取少数服从多数的民主原则。民主协商是社区自治必要的运行机制，由业主自己选举社区自治组织的负责人，自己决定社区重大事项，自己管理社区日常事务，自己监督社区自治组织。社区成员之间由此结成合作性的伙伴关系，对内进行自我教育、自我管理和自我服务，对外结成一个利益整体，通过与外界交往谋取社区的整体利益。

社区成员参与的广度和深度是决定社区自治成功与否的重要因素。随着近年来保护私有财产权的条文写入宪法以及《物权法》的颁布，维护物权利益的意识越来越深入人心。业主基于住宅私有权的考虑，参与社区自治的热情高涨，条件成熟的商品房住宅小区纷纷建立了业主委员会。业主委员会的建立标志着社区民主自治取得了新的进展。在业主自治的过程中，在制定业主公约、选举业主委员会成员、小区公共事务决策和监督业主委员会工作等环节都能较好地体现民主协商的原则，业主的民主意识和民主能力也得到了实践锻炼，实行业主自治的城市新型社区已成为中国城市社区民主自治的实验场所。从中国部分城市业主委员会成立和运作的实践看，筹建小区业主委员会首先要做的一件事，就是要民主讨论和制定符合小区特点和有关法律法规精神的业主公约和业主大会议事规则。业主公约是全体业主在平等协商基础上形成的共同意见表示，是业主之间权利与义务的基本约定；业主大会是全体业主参与社区自治的重要渠道和平台，而业主大会议事规则是一种规范业主自治的制度设计，业主公约和业主大会议事规则相当于业主自治的基本法。接着就是选举业主大会的执行机构，业主委员会成员通过业主大会投票直接选举产生，业主委员会的成立意味着业主自治的正式开始。根据宪政民主的理念，为了避免出现管理权力过分集中于业主委员会的弊端，需要建立能够体现分权制衡原则的业主自治组织架构。业主大会是小区内最高权力机构，在规模较大小区的业主大会闭会期间，业主委员会代行部分的决策权；业主委员会下可设日常工作班子，具体负责小区公共事务的管理；另外在业主大会下可设监督委员会，用于监督业主委员会的工作。这样决策、执行和监督三权在不影响业主自治效率的情况下得到了有效的分离和统一。

社区自治涉及哪些内容，这是由社区内的公共事务所决定的。社区内的公共事务主要分为两类：一类是与社区业主财产权密切相关的事务，如物业公司的选聘、维修基金的管理、公共设施和区域的使用等；另一类是与社区居民生活和管理有关的事务，如民事调解、社会保障、卫生防疫、计划生育、政策宣传等。这两类公共事务共同构成了社区自治的全部内容，并决定了社区自治主要是由业主自治和居民自治两个方面组成的。业主自治是根据产权所有人的权力来行使对社区的管理权利的，而居民自治是根据居民的实际居住权利来行使对社区的管理权利的，两者既有重合的功能，也有不同的地方。通俗地说，业主自治主要是民主管理与物业有关的公共事务，而居民自治则是民主管理物业以外的所有公共事务。目前，中国城市居民自治实行的是“议行分设”的模式，由于社区居民较少关心公共事务，把居民组织起来共同商议公共事务比较困难，因而社区公共事务主要由居民委员会负责。目前城市居民委员会是在街道办事处领导下开展工作，办公经费由政府负担，人员由政府招聘，其运作还没有真正进入“自治”层面。由于目前商品房住宅小区因物权纠纷引起的矛盾较多，业主自治与大多数居民自身利益的联系比居民自治来得更加密切，从目前中国城市社区民主自治的实践情况看，社区成员对业主自治的关心程度明显要超过居民自治，业主自治的参与度也明显高于居民自治。

按照中国现行的社区管理制度，业主的自治权只限于法律法规规定的范围内，然而业主的维权又不仅仅是个法律问题，涉及基层民主政治的发展，涉及社区成员广泛而有实质效果的政治参与。从目前中国部分城市业主维权及其自治的情况看，影响业主自治向更深层次发展的因素主要有：一是业主维权及其自治主要考虑的是私人利益，尽管其中带有公共性的成分，但由于其成员分属不同的单位和职业，物权以外的利益无法统一；二是业主维权主要靠法律手段，总是试图通过现有的法律法规来抵制开发商和物业公司的侵权，但仅仅依靠打官司并不能很好地解决问题，而且诉讼费用最终还要转嫁到业主头上；三是业主委员会是业主自治的执行机构，目前监督业主委员会的制度还不健全，一旦其滥用业主集体赋予的公共权力，全体业主的利益将无法得到保障；四是“业主的权益并不限于小区之内，而是延伸到了小区之外”，这是一个涉及卫生防疫、文教设施、社会安全、生活保障等内容构成的公共服务体系，仅靠小区内的业主自治是解决不了的^[11]；五是业主自治并不能够有效解决物业费的拖欠问题，由于业主委员会工作侧重于维权而非业主的自律，这在一定程度上影响了业主自治的实效。

中国城市具有实质意义的社区自治大都是由业主维权自发形成的。业主维权的目标是维护以私有和共有产权为基础的私人利益，然而业主在维权中逐步发觉，要保持其利益的长期不受侵犯，不是靠一两次维权行动就能解决的，而要谋取实现其合法利益的有利条件，以利益为目标的集体行动，就有可能演化为关于权利要求的行动。随着中国公民社会的逐步形成，必然要求政府将社会管理的权力重新交给民间社会，使公民和社会组织获得更多的经济、政治自由的权利。由于社区自治不仅涉及业主的自治权，还涉及居民的自治权，虽然业主自治锻炼了业主的法治意识和民主意识，但由于目前中国对物权的规定和保障还不够明确，有许多问题仅靠业主自治是难以解决的。因此，业主自治发展到一定阶段必然会遇到瓶颈，就需要发挥居民自治的作用，把社区自治向前推进一步。

由利益驱动的业主自治，什么时候进入实质性的居民自治阶段，主要取决于社区居民的参与意愿。从一些城市社区业主自治的情况看，业主委员会无法发挥应有的作用，很大程度上是由于得不到业主们的理解和支持，其根源是社区业主之间缺乏内聚力，大多数业主对社区的公共事务漠不关心。商品房住宅小区业主的购房大都是个体行为，业主之间原本就互不相识，加上当今社会竞争压力大、生活节奏快，业主之间的联系比较少，业主对社区缺乏认同感和归属感，也就很难把自己当成社区治理主体而负起责任来。业主的内聚力是社区自治最可宝贵的无形资源，业主的内聚力影响着业主集体行动的一致性，它不仅决定着业主自治的合法性，而且还决定着业主自治的运作成本及效率。如何引导业主认清自己的角色定位，明确自己所要担负的责任，并调动他们参与社区治理的主动性和积极性，这是社区自治进一步发展所需要着力解决的重要问题。