社区居民自治机制

学术界对自治的含义无法形成一致性的认识。自治与共治从字面上来看具有较大的差异，但是在实际生活中他们的用法却没有明显表达出来。社区自治、社区共治的探索是基层社会治理探索中最为基本的内容。

1.社区自治、社区共治的含义

作为人类社会基础的社区自治是社会自治最基本形式，也是当今世界普遍的现象。社区自治与共治实际上要求“承认个人的独立，每个人就像在社会里一样，同时朝着一个目标前进，但并非都要走同一条路不可。没有人放弃自己的意志和理性，但要用自己的意志和理性去成就共同的事业”。^[22]社区最基本的组织就是城市的居委会和农村的村委会，因而也有的将居委会称为社区居委会。社区自治是从这个领域来看的，也就是说大部分人谈论的社区自治是指居委会层面的社区自治，或叫居委会自治、村委会自治。

无论是上海将社区定位在街道和大型社区还是其他地方将社区定位在居民委员会，社区自治的开展都是在居委会层面推进的。城市基层组织——居委会，按照《中华人民共和国居民委员会组织法》规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。笔者认为这里的自治就是“内部人治理”，如“年满18周岁的本居住地区居民”“都有选举权和被选举权”；“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表2至3人选举产生”；“机关、团体，部队、企业事业组织，不参加所在地的居民委员会。”^[23]从这些规定来看，基层社会自治主要是基层组织范围内群众的自我管理。我们可以将其与《民族区域自治条例》进行对比分析。1984年通过并且于2001年修正的《中华人民共和国民族区域自治条例》第十七条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。民族自治地方的人民政府实行自治区主席、自治州州长、自治县县长负责制。自治区主席、自治州州长、自治县县长，分别主持本级人民政府工作。”^[24]从管理人员选择范围来看，两者具有一致性。当然民族区域自治与基层社会组织自治相比也具有较大的不同，主要涉及地方政府权力方面，如第二十条规定：“国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”^[25]另外，民族区域自治有权制定自治条例和单行条例、自主使用语言、各种工作岗位优先招收少数民族人员、可以组织本地方维护社会治安的公安部队、自主地安排和管理地方性的经济建设事业、管理地方财政的自治权等。基层自治组织是没有这些方面的权力的。

城市居委会最初作为一种群众自治组织形式，是广大城市居民自发创造的产物。建国后经党和政府的推动，成为我国城市社会基层民主的一种制度选择。随着计划经济体制和人民公社体制的建立，居委会在实践中演变为“准政府组织”，但在以单位制为主体的社会管理体制下，处于边缘化的地位。随着市场经济体制的确立和国家与社会的分离，居委会的功能得以复归和张扬。^[26]我国1989年制定的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》^[27]和1998年制定2010年修订的《村民委员会组织法》^[28]，都对我国基层社区自治作了明确规定。在上海，社区自治主要是在居民区层面。相关地方法规和实施意见都作了相关规定，最近的文件是2014年的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发〔2014〕14号）和浦东新区《关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》等规定：“在居民区层面形成党组织领导，居民广泛参与、自我管理、自我教育、自我服务的自治机制。”这说明我国在推进社区自治方面任重而道远，由于过去没有基础或者基本条件不够，当前仍然是处于大力推进基层自治的阶段。

实际上这些年对于谁是基层社区自治主体存在争议。国内学者对于社区自治主要存在三种观点：第一种观点强调社区自治是社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务的活动；^[29]第二种观点强调社区自治是以社区组织为主的“自理与治理的过程，任何外力均只能起辅助的作用”；^[30]第三种观点认为社区自治是政府、社区组织、居民合作治理社区公共事务的过程。^[31]可以这样说，我国当前的社区自治是在基于“强政府、弱社会”的基础上提出的“小政府、大社会”目标来实施的，它不能不受到当前经济社会基础的影响，同时也努力向目标迈进，因而具有过渡的性质，最终达到“人人为我、我为人人”的社会自治状态还具有较大的距离。

对于哪种社区自治组织能代表社区居民，学术界也存在争议。部分学者认为，社区居委会是国家法律认可的唯一的权威性组织，其在社区治理中成为不可替代的关键力量，其他组织皆为非权威的边缘组织，无法与政府分享公共事务的治理权力。^[32]而夏建中等认为在城市商品房住宅小区，业主委员会是真正的居民自治组织，在社区治理中起着不可替代的主体作用。^[33]这说明了社区自治组织问题目前还没有真正解决，或者说居民委员会和村民委员会还没有完全成为居民自治组织。因而，现实社会中的社区自治还需要进一步探索和推进，社区自治的方式还需要避免政府过多的行政性干预，需要真正培育社会基础和公民意识，推进公众参与，在广泛的社会基础上才能真正实现社区自治、社会自治。

笔者认为社区共治主要是体现为治理方式，是社区治理的趋势和发展方向。“人类社会治理必将从以‘他治’为主转向以‘自治’为主，社会自治将会成为社会治理的基本内容和主要形式”。而人们对于自主的理解和真正形式，随着社会发展必然会得到真实的本意。“作为与政府治理相对应的社会自治，作为弥补政府治理不足的社会自治，作为矫正政府治理盈缺的社会自治，都具有过渡性的特征。真正的社会自治是发生在合作治理模式中的，是作为合作治理的基本内容和基本方式而存在的。”^[34]根据上海市《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》（沪委发〔2014〕14号）和浦东新区《关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》规定，街镇层面要逐步形成共治的机制，“在街镇层面形成政府机关、驻区单位、社会组织协同合作、共同参与的共同治理机制”。也就是说，在上海，自治是强调在居委会和村委会层面，而共治是强调在社区（街道）层面。自治与共治是在不同层面和平台上展开的。

因此，这里需要探讨社区自治与共治的关系。社区自治与共治的关系在社会实践中很复杂，自治与共治是同一个空间平台吗？就自治权而言，社区居民享有参与社区公共事务的权利，包括社会参与权利和政治参与权利，而自治权主要体现为政治参与权利，核心是选举权和被选举权。选举权和被选举权只有在辖区范围内的居民才拥有，而辖区内的其他部门如企业、学校等是不能拥有这种权利的。这些方面是我国相关法律明文规定的。社区共治主要是体现为治理的方式，一般意义上，所谓“共治”就是两个以上的多元主体共同处理社区公共事务，实现社区治理的过程。因而，很难说自治与共治就是能够在同一平台上推进的机制。那如何处理自治与共治的关系？在上海社区自治与共治是分不同层面的，在社区居委会层面强调基层自治或社区自治，在街镇或大型居住社区层面则强调社区共治。这样似乎较好处理了自治与共治关系，但是其实这是不符合相关法律规定的，因为社区的地位存在问题。其他地方如何在居委会层面既开展自治又开展共治，仍然是一个需要解决的问题。因为这两者之间存在内在的矛盾性，自治就是排他性的权利；而共治就是容他性的权利，是分享、共同来解决共同关心的问题，因此这两者是不能来解决同一个问题，要么是分层级要么是分领域。目前，大部分地方采取的是分领域，这也存在问题，因为不同领域需要规范和界定，如果不能明确界定，这种方式也难以具有实质的意义。

实际上，自治与共治并非我们平常将之并排在一起的关系。自治强调治理范围内部人的管理，它是相对于“他治”而言的。“人类社会治理必将从‘他治’为主转向‘自治’为主”。^[35]“他治”是外部力量强加于某一范围内人的管理。如“殖民地”属于他治，而殖民地人民获得独立后就称为“自治”。共治强调的是合作治理，与“专治”或“专制”相对应。专制既可以是一个人的专制如皇帝、国王的专制，也可以是委员会等少数人、少数集团的专制，如封建社会的委员会专制。因而，自治和共治是不同方面或层次概念。自治本身并没有合作、共治、民主的含义，我们强调社会自治实际上是民主自治，只有民主自治才是合作的、共治的形式。“真正的社会自治是发生在合作治理模式中，是作为合作治理的基本内容和基本方式而存在。”^[36]

2.浦东社区共治平台建设

社区就是社会生活的基本区域，是社会基层自治领域，而这种自治在方式上体现为不同社会治理主体之间的共治。进一步推进社区建设与管理就是要建设未来的“理想型社区”。所谓“理想型社区”就是“富有生机的、相互支持和具有包容性的地域性的社会生活共同体，是具有自组织能力的，能够自我聚合、融合、包容的‘有机’的社区”。^[37]

但是由于特殊的国情，我国政府在社区自治共治平台建设中具有重要的作用。社区自治共治平台主要体现为社区组织和个人参与的公共平台。政府作为社会治理的主体要逐步成为平等社会治理主体之一，同时也需要加大构建共治的机制，不断加大投入和服务，具体的运行应该体现社会性的主体参与，这样更利于社会基层的共治和自治，真正形成社会自治、自主管理、自我服务的现代社区。

社区自治共治平台建设要做实，而且平台的类型要符合现代社会多元化需求。社区是社会的基层自治组织，社区自治作为社会自治的基础需要不断做实，才能真正推进现代社会所需要的社会自治，而社区自治与共治平台建设是推进社区自治最重要的基础，这必将在未来社会自治中得到进一步落实。社区自治共治平台建设应该根据各地具体情况和条件，构建适应不同类型社区特点的自治共治平台。当然，社区组织本身也是平台之一，这需要将这些资源合理使用、开发，而不要一味“创新”，丢掉了本身具有的资源和优势，浪费有限的社会资源。

社区委员会及专业委员会。由于社区主要在两个层面上使用，因而社区委员会也存在两个层面的社区委员会。一个是居民委员会层面，一个是街镇层面。就浦东而言，主要是在街镇层面和“镇管社区”体制中的社区层面。随着市场经济体制的建立，社区建设、社区管理、社区服务在各地试点并加快推进。浦东新区开发开放之初，正是上海市全力推进社区服务工作之际。随着2000年开始的第二轮城市社区建设试点，上海市将社区定位于街道层面，并在全市街道全面推进社区（管理、建设）委员会建设。在多年基层实践的基础上，2006年浦东新区制定《浦东新区和谐社区建设规划纲要》，首次规范了在社区（街道）层面探索建立社区成员共同治理平台，主要是完善社区代表会议制度和探索建立社区（管理、建设）委员会，形成社区成员共同治理的社区利益协同机制。同时，《浦东新区和谐社区建设规划纲要》给社区委员会职能作了界定：社区（管理、建设）委员会在社区（街道）党工委的领导和（街道）行政组织的参与下，组织发动社区居民、驻地单位、社会组织（包括当时的民间组织、群众团体、社区自治组织）等各方力量，积极发挥人大代表、政协委员以及社会知名人士的积极作用，反映各方利益诉求，广聚民智民力，对具有社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议。规范社区成员共同治理的议事规则、成员产生办法、工作制度，逐步形成合法、合适的社区民主组织形式。随后，各社区（街道）进一步完善其社区管理（建设）委员会机制。但街道层面的社区管理（建设）委员会仍只具有形式意义，没有真正在社区治理中起到主导性作用。镇层面设置的社区管理委员会，主要是针对镇域内居委会的管理，同街道层面的社区（管理、建设）委员会具有较大差别。最初的社区是定位于居委会层面，因而“镇管社区”实际上就等同于镇管理其领域内的居委会（城市化社区和城市人口）。1995年严桥镇设立了社区管理委员会，钦洋镇、花木镇等浦东新区的各镇也先后设立了社区管理委员会。“镇管社区”最初阶段的“管”，主要强调镇对其区域内的城市化地区的直接管理，因此成立社区管理委员会来具体实施镇政府的职能就不足为奇。随着社区治理理论的发展和政府职能的转变，在社区层面成立按照协商民主方式运行的社区委员会迎合了新时代的需要。与社区管理委员会的行政性质不同，社区委员会主要强调“共商共决”、“共商共治”的基层民主协商运作方式。因而，可以说社区委员会的产生是迎合了新的时代要求和社会治理的实践要求。^[38]

“三社联动”机制。“三社联动”是指在基层社会治理中的社区、社会组织和社工之间的资源共享、优势互补、相互促进的状态。“三社联动”是以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织（民办社工机构）为载体，以社会工作者为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入专业资源和社会力量，通过提供专业化、有针对性的服务，把矛盾化解在社区，把多元服务供给实现在社区的一种新型社会治理模式、社会服务供给方式和社会动员机制。^[39]通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立的“三社联动”，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局，分层次、分步骤逐步推进“三社联动”发展，从根本上使各种社会矛盾和冲突在基层得到有效地预防和解决，实现社会的和谐发展。^[40]“三社联动”机制主要体现为“三社”之间发挥作用的平台与制度，包括“三社”联席会议、共享信息、共同服务、共建组织、共同管理的新的社会治理格局。

自治家园及其理事会。自治家园就是设立社区自治的机构，由于基层社会自治、社区自治涉及方方面面的事情，因而在自治家园中，不是每一个人都有时间去参与每一件事情，因而需要一个理事会来处理。一方面是处理一些自治中的前期问题，另一方面是要将社区自治中需要大家参与的问题和事务都积极推动起来。在理事会的组织协调下，广大社区居民是自治家园的主体，通过在自治家园平台上以共商共治的方式来解决大家共同关心的公共事务，实现基层社会治理。自治家园同居委会、业委会不同，尽管居委会在法律上享有自治权，但实际上很少代表社区居民的利益，来引领居民自治。业委会特别是商业小区中的业委会实际能够代表业主自治，但是非业主却不成为它的成员。因而自治家园组织能够取两者之长，避两者之短，成为真正能够引领社区自治的社会组织。

社区事务联席会议。这是类似于社区委员会的组织，但同社区委员会有根本的区别，它是临时的机构，不是常设机构。只有社区出现了矛盾和问题时，社区事务联席会议才会召开以解决相应的问题。而且，参与社区事务联席会议的主体是与事务相关的社区各部门和单位。在得出了解决问题的办法之后，社区事务联席会议就结束了使命。

居委会、业委会、物业公司联动机制。作为基层社会治理的主体：居委会、业委会和物业公司是社区中三个重要的主体。居委会是法律上基层社区自治主体。业委会是业主自己的组织，是代表业主利益的社区自治组织。物业公司尽管是被聘请的社区管理机构，但是由于这个组织天天管理着社区内的物业和小区秩序，因而对小区内的情况非常熟悉。三者的联动有助于化解矛盾、解决各类纠纷、促进社区和谐。

各类议事机构。闲话中心、邻里议事厅、居民议事厅、社区议事厅等组织都有利于打造邻里和睦，共商邻里之间、居民之间、社区内部的各种事务，小到家庭琐事，大到国家和国际大事。通过邻里之间、居民之间的共同协议、商讨、议论将一些邻里之间的问题和矛盾、社会公共事务解决在基层。同时，这些议事厅还作为居民闲话和宣传国际国内大事的平台。这些议事机构，既可以成为居民打发时间的场所，也可以增长他们知识，还可以发展和提高社会文明水平。

3.社区自治与共治现状与问题

改革开放以来我国基层社会自治取得了巨大成就。这是拥有十几亿人口大国的社会现代化在基层社会自治方面取得的重要进步，在人类发展历史上留下浓墨重彩的一笔。但是由于我国还处于社会主义初级阶段以及社会主义市场经济体制发展时间还不长，在社会快速转型过程中社会自治也还存在不少问题，因此我国的社会自治仍然存在巨大的发展空间。特别是我国绝大部分地区的基层社会自治还不是真正意义上的基层社会自治。

一些学者认为社会自治是后工业化时代的产物，是人类社会发展到后工业时代的治理方式，是新型社会治理模式的公共管理的基本内容。社会自治是作为服务型社会治理体系的一部分而存在。“社会自治是这样一种治理：它以服务为内容，在社会自治体系中，治理主体与治理客体之间会经常性的易位，是一种‘人人为人人服务’的制度规范体系。”“社会自治意味着一种新型的社会制度的产生。”^[41]如果这样理解社会自治，那么我们可以看到当前我国基层社会自治还远远没有达到这种水平。换句话说，我国社会自治还是较低层次的社会自治。

当前，我国居村自治的水平还主要停留在选举这一方式上。虽然，有一些典型的基层民主案例，如浦东的“1＋1＋X”村民自治模式、浙江的温岭恳谈民主和其他地方的典型，但是较为低层次的村民自治仍然普遍存在，而选举几乎成了我们村民自治的全部内容。“一方面，社会自治获得了民主理论的支持，自治被视为民主政治的基础；另一方面，在社会治理陷入困境的时候，又要求政府更广泛、更深入地介入，从而对社会自治造成冲击。”^[42]理论与政策中的混乱，加上各地情况的差异以及社会主义初级阶段的不成熟的各种条件，导致了社区自治中存在多种矛盾和问题：

一是社区治理体制与社区组织职责以及社区内各组织之间关系难以理顺。社区治理体制是在政府职能转变还没有到位的情况下由政府推动形成的。这种结构必然导致社区行政化色彩较为浓厚：职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、运行机制行政化、权力行使集中化、社区建设成为“政绩工程”。^[43]当前社区治理体制的主要特征是“政府在社区建设中占据主导地位，发挥重要的领导作用；社区居民委员会处于附属地位，负责协调政府及其派出机构实施社区发展规划，推动社区建设”。而社区居委会“成为城市基层政府、街道办事处的‘腿’，直接对‘上’负责，承担政府的一些行政职能或下达的工作任务，居委会实际上变成了编外的政府组织”。“在计划经济体制所形成的政府调控模式下，由群众性自治组织向政府行政性组织转变，社区居委会几乎变成作为区政府派出机构的街道办事处的‘派出机构’。”^[44]同时，我们也清醒看到，社区组织之间的关系没有理顺，特别是居委会与业委会的关系、居委会与物业管理公司的关系、居委会与社区其他社会组织的关系，都没有明晰的界定。

二是社区资金和资源难以满足当前社区开展的各种公共服务和其他活动的需要。基层政府是社区公共服务责任主体，使人们安居乐业、实现人民幸福健康是政府的公共服务目标，但是社区资源相对来讲具有一定的有限性，难以满足社区公共服务需求。就财政投入来看，政府投向社区的财政只能是当前所能提供公共服务所需要的几分之一，大量社区活动经费和公共服务经费还需要社区来筹集。当然，这也需要社区自身能够实现自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，来减少政府的财政不足。但目前这方面问题在不同地区解决方式和解决程度存在较大差异。

三是社区服务单一性和供给模式难以满足居民快速增长的服务需求。社区服务在社区资金和社区资源相对短缺的情况下，提供的服务方式和内容较为单一，供给模式主要针对大众化的需求，但是现代社会人们的需求呈现多元化和多样性，而且需求的质量和要求不断提高，导致了当前的社区提供给社区居民的服务难以满足需求，这也导致了我们创新社会治理的内在动力不足。在城乡社区特别是农村社区“许多社区图书室大门紧锁，无人阅读；许多社区室内健身设施无人活动，或者仅仅被极少数人占用；许多老年日间照料室也仅仅是挂块牌子，放两张床而已，并未真正利用起来”。“虽然政府在社区建设中投入了大量的资金，农村的基础设施和服务设施得到了相当的改善，但是这在农民的眼里却被看作奢侈浪费的行为，政府所提供的设施和服务，并不是居民目前真正需要的。”^[45]这里既有服务与需求的矛盾，也有服务者的主观考虑与需求者现实考虑的落差，还有服务者的理念与需求者的理念差距。

四是社区参与和志愿者的缺乏导致社区社会资本的缺乏。世界银行将社会资本界定为“在一个社会中的社会互动的数量和质量的制度、关系和规范”。^[46]社会资本对经济发展的作用，其一，高水平的社会信任和普遍的互惠传统减少了交易成本。社会资本阐明群体和组织中的高度联合性创造了信任和团结。^[47]其二，社会网络让个人在困难时期获得支持来源，从而分散了风险，并有助于群体整体参与更高层次的创新和冒险。其三，社会网络促进信息和创新在其成员中的迅速传播，并减少了交易的信息不对称。其四，社会网络还有助于其成员更为容易地解决集体行动问题，而较少担心欺骗和投机问题。^[48]社区参与是体现现代社区文明水平一个重要方面的特征。“美国现有80%以上的成年人参加过各种志愿者活动，其中50%以上的人曾为社区发展事业和社区组织提供过某种专业服务”。^[49]我国公民缺乏社区参与的传统，一般居民基本都不参加与自己利益无关的活动，造成了社区自治只是社区自治组织和政府的事情，与社区的居民无关情形。当然，这主要同政府和其他组织在解决社会公共事务的决策和执行中的既有方式有关，广大人民群众觉得个人的参与对于政策和活动没有影响。而在西方“参与人员不仅有老年人、中青年，而且还有中小学生；不仅有社区内的非营利性组织和志愿者，而且还有驻区企业单位”。^[50]中国社区志愿者队伍建设进行了多年，但是真正具有奉献精神的志愿者少之又少，很多志愿者都是因“补贴”才来参与一些活动，难以形成真正意义的社区志愿活动。实际上主要形成了“社区居委会—积极分子—普通居民”的动员路径和只有积极分子参与的而大多数居民对社区活动持冷漠态度的现象。这种动员式的社区参与带有很大的表演性和仪式性。^[51]涂成林认为“居民‘隐身人’状态是目前‘居民自治活力缺乏’的主要原因之一”。^[52]社区参与和社区志愿者的缺乏，导致了社区社会资本的缺乏。“在一个居民普遍缺乏安全感的社区，相互提高警惕、老死不相往来，势必会影响到社区居民的互动及对社区事务的参与。”^[53]

五是社区难以成为居民的归属感和认同感之精神领地。“社区的本质属性决定了它应当成为居民认同和归属的主要地点”。^[54]然而，“现代城市生活的环境并不强调个人对社区的情感，也培育不出个人对社区的归属感，社区中的人们并没有感觉到他们需要彼此密切的联系，对参与社区事务也无动于衷，人与人之间的态度相当冷漠”。^[55]造成居民缺乏对社区的归属感和认同感的原因是多方面的，有学者认为绝大多数的社区事实上处于一种“被组织”的状态，社区广大居民之间仍然彼此陌生，对社区没有认同感和归属感，对他人和社区事务、社区活动漠不关心。^[56]更主要的原因是现代城市流动性强导致的过客心理、职业与社区相关性小等。由于我国城市的新移民尤其是农民工群体，他们是城市的过客，尽管在城市工作或学习多年，却不能平等享受与城市居民同等的公共服务、工资待遇，难以真正融入城市，更谈不上认同和归属城市社区了。这一方面说明，我们对不同群体尤其是流动人口的政策相对不公平；另一方面也说明了我们社区建设中存在的深层次问题，在社区建设方面人们喜欢做一些表面文章，而对社区建设实质性的方面如居民心理和精神需要却缺少足够的关注。