城市社区自治发展的新趋向

三、城市社区自治发展的新趋向

目前中国正处在一个由市民社会向公民社会过渡的发展阶段，公民社会是一种强调权利与义务对等的责任社会，建设符合公民社会要求的和谐社区，既要注重社区成员的权利伸张，又要强调其所应尽的义务，缓解社区成员之间趋于紧张的权利关系。社区成员作为公民社会的一分子，必须学会在主张权利的同时，自觉地遵守义务，强化自我管理、自我服务，从而节约社会资源和运行成本。业主自治不仅仅包括共有产权问题，还由于业主在同一区域内生活而进一步涉及内部和谐关系等方面的内容。社区的共有物质财产和文化精神财富共同构成社区成员的共享资源，不论是业主自治还是社区自治，其本质都是通过改善居住环境和提高生活质量来实现共享资源价值的提升。由于社区自治是需要通过社区成员的集体行动来完成的，这就可能出现因个别人的“搭便车”行为而导致的“公地悲剧”。按照经济人行为的逻辑，每个业主为了实现短期自利的最大化，总是希望其他业主承担共享资源治理的成本投入，而自己只顾分享其收益，这必然造成小区公共环境变差、公共财产损失、人情淡漠、邻里矛盾多种问题。因此，为了避免“公地悲剧”式状况的出现，社区自治必须培育社区成员的责任意识和合作精神，通过群体合作的集体行动来实现共享资源的良性治理。责任意识和合作精神是公益精神和自治精神赖以生存的土壤，责任意识能够使社区成员以主体姿态参与社区治理，主动承担应尽的社会责任，而合作精神能够让社区成员建立起良性互动的合作关系，积极参与社区公共利益的协调。由于利益驱动的机制在社会上得到了明显加强，而相对应的责任机制的建设没有能够跟上，利益与责任的不相协调，导致社会矛盾的增多。责任意识和合作精神是社区自治所需具备的必要条件，责任意识和合作精神的培育必须依靠社会的力量，通过宣传教育、组织活动、制度规范和文化建设等方面建设来加以推进。

从国外社区建设的情况看，西方国家存在着两种迥然不同的治理模式，而且均建立在不同的价值取向之上。如美国社区建设的理念就是建立在公民与政府相互对抗的“冲突主义”之上的，更多考虑的是如何将社区居民联合起来，防范和限制政府权力对社区权益的侵犯，不断扩大自身的利益与发展空间。而新加坡社区建设的理念则是建立在政府主导、社区组织与公民协作的“合作主义”之上的，更多考虑的是如何使政府、经济组织、社区自治组织、公民都能有序行使各自的职责、权利和义务，形成多元主体对社区进行合理有效的共同治理。目前中国城市社区建设存在着多元治理主体发育不均衡、占有资源不合理、职责不对等的问题，多元治理主体在一定程度上仍处于各自为政的状态，多元化治理体制和运行机制尚未形成。中国城市社区所开展的业主自治运动，其理论依据似乎是建立在“冲突主义”之上的，但实践中也发现，仅仅靠单方面的维权，业主的利益是很难得到充分保障的，还需要进行包括业主在内的多方面的合作，才能实现社区自治的目标。借鉴社区治理“合作主义”的理念，从制度、法律、政策上引导、规范社区建设，形成一个由多元主体共同治理的局面^[12]，这是中国城市社区进入良性化治理新阶段的不二选择。

目前要形成多元主体合作共治的城市社区自治模式，最为现实的是要发挥业主委员会和居民委员会的民主自治功能和作用，在现有的制度框架内寻求组织结构的创新。从法律赋予“两委”的性质看，业主委员会是根据产权所有人的物权来行使对社区的管理权力，而居民委员会则是根据居民的实际居住权利来行使对社区的管理权力，也可以说，业主委员会是财产民主自治组织，居民委员会是政治民主自治组织。目前影响社区自治深化的困惑主要是，业主委员会与居民委员会职能存在一定程度的交叉，而其对应的人群或载体又趋于一致。在新建商品房住宅小区，往往居民本身就是业主，虽然有少数承租业主房屋的使用者，但业主的权利通过合约形式让渡给房屋使用者的却几乎没有，事实上造成社区内业主与居民的一致性，这就为社区业主自治与居民自治走向融合创造了有利条件。社区自治分两个层面构成，一个是以共有财产为纽带的业主自治，另一个是以公民权利为基础的居民自治。由于业主自治与业主自身的利益结合得比较密切，具有较强的内在动力，所以业主自治大都是自发的；而目前居民委员会的工作大都带有行政色彩，即使居民自治也是由政府主导的，还不是真正意义上的居民自治。那么，业主自治与居民自治怎样才能结合好？“两委”融合的实际效果如何？北京市海淀区上地西里小区进行了有益的探索实践。

上地西里小区于1999年开始入住，有近千户常住户。2002年1月，由部分业主自发召开业主管理委员会发起人会议，并于同年8月成立业主管理委员会筹备组，在确定81名产权人代表后，于2003年3月召开产权人代表大会，选举产生了首届业主管理委员会。2003年7月，由小区居民代表（其中大部分为产权人代表），民主选举出全部由本小区业主组成的居民委员会。2004年11月，在业主自治的制度框架内，上地西里小区业主通过业主公约，授权业主代表大会代行业主大会职权，并在其下设执行机构业主委员会和监督机构业主监事会，上地西里小区业主自治以“业主代表大会”实体组织为基础，实现了在决策、执行、监督等方面的“三权分离”。由于许多居民代表成为业主代表大会代表，居民委员会大部分成员又为业主代表，使居民代表和业主代表通过制度渠道能够直接参与“两委”的决策，从而实现了业主自治与居民自治在一定程度上的融合^[13]。上地西里社区自治的新探索，在实际运作中产生明显的成效，具体表现在：①“两委”关系融洽，工作相互支持、相互配合，上地街道为小区更换了全部的录像监控设备；②居民委员会成员通过自身为业主代表的便利条件，引导和影响业主代表大会的决策，使小区治理主体之间的关系更加和谐；③确立业主代表大会制度，有利于引导更多的业主参与小区物业管理，小区物业费收缴率现已超过90%；④利用居民委员会的影响力，帮助业主委员会协调业主之间的利益，有效防止了业主出现大规模的分裂^[14]。虽然，上地西里社区自治的新探索所产生的成果只是初步的，还有进一步改善的余地，而且其实践创新还存在着一些制度瓶颈，但已显示出城市社区自治发展的新趋向，即业主自治与居民自治将逐步走向融合。