协商民主的实践挑战

首先,由于主体地位的不平等(包括政治、经济、社会的不平等),在现实生活中,协商民主面临着主体地位不平等导致的强势集团影响协商过程和协商结果的挑战;其次,协商民主面临着利益分化拉大,协商主体理性缺失影响协商民主的挑战;最后,在实践中存在着因协商动力不足而导致的协商形式化的可能性。

(一)主体地位、能力不平等影响协商的过程和效果

不同于其他社会交往类型,协商民主强调协商的平等性、理性、责任性,认为协商主体具有平等的权利和机会去表达他们的利益及关注的问题,拥有同等的机会相互询问,批评和回应与他们不同的主张与论证。参与协商的公民不仅形式上是平等的而且实质上是平等的,这样才能保证协商民主的真实性。协商的互动内容包括说服但不包括压制、控制或欺骗。正如德雷泽克所言:“真实民主的唯一条件是要求人们在交往中对偏好的考虑是非强制性的,这相应地要求排除因权力运用而形成的支配,以及控制、灌输、宣传、欺骗、纯私利的表达、胁迫(有些讨价还价的特征)和进行意识形态同化的企图。如果政治参与者有平等的协商能力,他们就可能抵消这些扭曲行为。”^[14]在现实生活中,权力和资源的社会分布具有不均衡性,而人们教育、身份的不平等也客观地存在于政治社会的格局中,对协商者的参与构成了条件和能力的种种限制。这就出现了协商中的“扭曲行为”,“享有权力或物质资源优势的协商主体常以‘承诺’或‘威胁’的方式来扭曲公民之间的协商。承诺就是通过他们为其他协商主体提供利益,以便换取对特定供给决策的支持;而威胁就是他们通过明显或隐蔽的制裁恐吓其他协商主体,来获得利益。”^[15]扭曲协商的另一种表现形式就是发言机会和言论受重视程度的不平等,导致了公共决策不能顾及全体协商主体的看法和利益。很多因素导致协商民主变质为“强势集团”为自身争取利益政策的“白手套”。^[16]

个人知识、经验和特长等方面的差异也会对协商产生不同的影响。例如,有些人擅长辩论而易使别人屈从于自己的见解;而那些不擅长辩论的人往往在协商中处于弱势地位,由此产生了协商中的排斥与压制。在政治协商中,当政治信息和知识的分配差距很大时,“某些公民缺乏必要的政治信息,他们无法有效地参与政治,并且不得不总是听命于信息占有者。当公民存在获得和使用信息的能力不平等时,排斥就是无法充分发挥职能的直接结果。”^[17]当某些协商主体没有足够的能力去参与公共协商、展开公共辩论和引入新的辩题时,这部分协商主体就会沦为少数派。此时,他们可能会采取不服从的策略,但这并非一个理想选择,而是可能产生一个被公共排除的恶性循环。同时,在公共协商中处于弱势的协商主体还面临如何发挥有效影响的问题即虽然是公共协商的合法主体,但实际上只是一个对协商结果没有任何实质性影响的听众,而且他们的沉默还会被强势协商主体带有强制性色彩地认定为同意。

“在日常生活中,社会不平等是长期存在的,这反过来也会影响民主恳谈会的平等性,比如是否会有参会者顾虑自己如果在恳谈会上很直率地表达不同看法,而后会遭到报复吗?民主恳谈会达成的结果和共识是否会在生活实践中得到有效贯彻呢?这些问题是民主恳谈会本身解决不了的。”^[18]解决这一问题的手段在于完善法制建设和切实保障公民民主自由权利。所以很多协商民主理论家在谈到协商民主时都不忘提醒,协商民主是建立在对公民政治自由与权力保障的前提下进行的,协商民主需要更多的制度设计来保障公民的基本权力。

(三)利益分化的拉大导致理性的缺失

公共协商是交换理性的对话过程,协商民主的开展是以普通公民具有充足的理性和较强的协商沟通能力为基础的。“当一个社会的阶层分化没有出现两极化现象时社会成员的生活经验存在着交集,那么通过讨论有可能达成对共同善的一致认知,但是当一个社会存在着严重的社会政治或经济上的不平等,不同社会阶层的成员对于什么是共同善不易形成共识。”^[19]

现代社会利益多元,并且多元利益由于历史或现实政治的原因,往往又与社会不平等联系在一起。居于弱势的群体在社会变革中面对社会贫富悬殊、生活状况和社会方式反差巨大,必然产生强烈的被剥夺感,进而怀疑社会的公正性,造成其心理上的极度失衡,容易发生非理性化、情绪化和对立化的群体偏激行为,更难以理性的态度来面对协商,因而在社会群体阶层分化固化、贫富差距拉大的情况下,“协商的共同价值原则匮乏和共同利益基础的薄弱会导致协商民主缺乏有效沟通的利益和价值平台。”^[20]当多元利益群体在政治上或社会观念中处于严重不平等地位,将阻碍观点的表达和扭曲对话交流的条件,以协商进行冲突协调将难以获得共同的利益基础。如果一个社会的现况已经是偏离公平正义,社会团体之间经济、政治与社会不平等的问题相当严重,弱势团体或是公民的基本权利没有得到充分的保障,解决这些不平等问题难以用协商讨论来改变现况。

(三)协商民主动力不足导致协商效果的形式化

在公民缺少参与的理性能力,共同利益基础薄弱的情况下,难以达成理想的协商结果,在缺乏权威认定的情况下协商极有可能无果而终。旨在扩大公民参与特别是公共利益表达的协商民主,极有可能重形式、轻实质,走向“面具化”。^[21]一方面,在协商过程中要避免行政权力对协商的干扰和影响;另一方面,协商民主的有效实施又需要行政权力的支持,需要设计民主有效的协商程序,促进理性化协商结果的落实。在国家主导的社会形态下,国家权力对社会各个方面的支配根深蒂固,强国家、弱社会的现象使公民的力量有限。调查显示,虽然我国的城市化已经步入快速通道,但城市人口的增加和城市规模的扩大并没有带来公民社会的发展。在城市受访者中,只有4.5%的人参加了民间社团,其中包括自愿者组织、业主委员会、环保组织等。而在农村,参加民间社团的比例仅为1.7%。^[22]公民意识的缺失和参与渠道的匮乏使得公民的社会参与总体水平较低。同时,政府官员的自由裁量权存在巨大张力,“长官意志”和“一把手拍板”极有可能使得民主协商的动力不足,使协商形式化。当协商主体发现他们的意见和建议很少或从未被纳入公共议程,或者即使纳入了,但对于协商结果的影响微乎其微甚至从未在结果中有所体现,那么,对这些协商主体来说,这种协商就不是公共性的协商,他们因此难以对协商结果持认同的态度,甚至采取不合作的行为方式。此时,公共协商就难以保持其有效性,甚至根本无法继续开展下去。在实践中出现这类情况会导致以后再参与协商时,主体采取沉默、不合作的方式,不愿意真实地表达自己的想法,甚至违心地附和其他主体的意见,这样就违背了协商出于平等、自愿、自由交流意见的初衷和前提。