中国特色社会主义民主的根基

（一）基层和基层民主

要明确什么是基层民主，首先得从基层这一概念入手。“基层”可以说是一个具有中国特色的概念，在英文里没有与之相对应的词。英文中的grass‐roots unit，有学者将它直译为“草根组织”或“草根单位”，大体上可以将其视为与基层同一类型的概念，尽管如此，二者依然有着不同的内涵与外延。关于基层有不同的理解，可以归结为广义和狭义的两种基层观。根据我国《宪法》和《地方各级人民代表大会与地方人民政府组织法》的规定，从行政区划的角度来说，基层是指农村乡镇和城市街道。这是狭义的基层观。以此为限，向上扩大到县一级（含县级市）和城市区一级，向下延伸到建制村，这种上下扩展的基层是广义的基层观。总的来说，基层的概念是指国家、社会管理体系中的最低层次。相对于间接性管理为主要特征的中上管理层，直接性是它的突出特点，即这些管理活动具有直接性，没有什么中间环节。具体到实际的运用与操作之中，基层的概念是指国家、社会管理体制中的最低层次，直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，而没有什么中间环节。就具体涵义而言，可以从纵向和横向两个方面来分析：从纵向上看，基层除乡镇外，向下包括群众性自治组织——村民委员会和居民委员会，向上还包括县、城市的区和不设区的市；从横向上看，基层并不简单地等于政权，因为除政府外，还有其他基层的党组织、国家机构、社会团体以及企事业单位等。根据以上对基层的广义理解，我国政治运行中的基层可以归结为以下几种类型：政党、国家机构和社会团体的基层组织，企事业单位的基层组织，城乡群众性的自治组织。

与对基层涵义的理解相对应，我国的基层民主究竟包含哪些范围，也同样存在着广义和狭义的理解。有的观点将基层民主界定为农村村民自治、城市居民自治、社团自治等范围。这可以说是对基层民主范围的狭义理解。也有的观点将基层民主等同于基层群众自治以及基层人大的直接选举等，即基层民主不仅包括农村村民自治、城市居民自治、社团自治等，还包括县（区、市）乡两级人大代表的直接选举等。

中国共产党十五大报告对基层民主的表述为：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，创造自己的幸福生活”，“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益”。党的十七大报告指出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。”2006年，胡锦涛在主持中央政治局集体学习有关基层民主建设问题时指出：“发展社会主义基层民主政治，最根本的是要依法保护人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年上的讲话指出：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”按照这一理解，基层民主的范围比较广泛，它不仅包括农村村民自治、城市居民自治，以及企事业单位的民主管理，还包括基层政权机关的直接选举以及基层其他方式的民主形式。这是对基层民主的广泛意义上的理解。根据对基层民主广泛意义上的理解，基层民主就是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域依法直接行使民主权利，参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。

从广义上理解基层民主，基层民主包括如下几个层次的内容：一是农村的村民自治，即广大村民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的基层民主制度，它由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等构成。二是城市的居民自治，即城市居民以社区为单位，以群众性自治组织——居民委员会为主要载体，围绕社区居民的公共事务和公益事业而进行的自我管理、自我教育、自我服务活动，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。三是企事业单位的民主管理，即企事业单位职工依照法律、法规，通过职工代表大会或其他形式，对企事业单位的经济和社会以及其他事务实行民主决策、民主管理、民主监督。这是一种工作场所的民主，超越了生活场所的限制，使民主体现在更深的层次。四是基层政权民主，即基层群众以直接选举县乡人大代表和基层政权管理为基本特征的基层政权层面的民主。县（县级市、城市的区）、乡（镇）的政权组织民主主要包括两个方面：一方面是县乡人大代表的直接选举，这一民主制度始于20世纪50年代，经过多年的发展，已初步完善；另一方面是县乡政府的民主管理，近些年来，按照中央的要求，基层政务公开全面推进，已取得可喜进步，一些地方还积极探索乡镇书记镇长直选，基层政权民主步伐加快。五是基层社会组织建设，即基层社会组织在法制范围内自主管理。近年来，基层社团组织快速发展，一大批行业协会、社区民间组织等基层社会组织正在发挥着反映基层诉求、提供社区服务、规范行业行为的重要作用，成为促进基层民主发展的重要力量。六是基层党内民主建设。基层党内民主是党员群众在县及县以下党组织中行使民主权利的制度与实践。近年来，各地按照党中央“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的要求，在尊重党员主体地位、保障党员民主权利，推进党务公开、营造党内民主讨论环境，改革党内选举制度、扩大基础党组织领导班子直选选举范围，试行党代会常任制，探索扩大党内基层民主多种实现形式等方面，进行了大量有益的探索，取得了突破性进展。

概括起来，我国的基层民主表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企事业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接行使管理权力的制度：对政党来说，基层民主就是党建制度和政党关系制度；对国家来说，基层民主就是中央国家机构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度，也是对宏观事务管理的集权制度和对一般事务管理的分权制度；对社会团体来说，基层民主就是社会团体在法制范围内的自主管理制度；对企事业单位来说，基层民主就是职工代表大会制度；对城市居民和农村村民来说，基层民主就是群众性自治制度。

（二）基层民主在社会主义民主化进程中的作用

关于基层民主在社会主义民主化中的作用，主要有两种不同的观点：一是基层民主主导论或先行论；二是基层民主价值质疑论。

持基层民主主导论或先行论观点的学者认为：第一，基层民主建设有利于充分调动和激发人民群众的政治积极性和主动精神。传统社会长期的封建专制统治，导致中国人普遍对政治冷漠，感到自己的行为难以对政治决定产生影响。“事不关己，高高挂起”是中国人的普遍政治心态。社会主义社会建立后，人民成为国家的主人，人民群众有了当家作主的民主权利。但是，在国家层面上，人民群众管理国家事务，是通过间接的方式行使民主权利实现当家作主的。以这种间接民主的方式行使民主权利，使普通民众难以感受到自己的民主权利的实现。久而久之，人们就会对这种民主缺乏热情，失去兴趣。但是，在基层社会，与国家层面的民主实现形式不同，由于基层事务与人民群众自身的利益密切相关，人民群众直接行使民主权利，直接参与管理基层事务，使他们切实感受到自己当家作主的权利。通过基层民主实践，能够激发人民群众当家作主的主人意识。因此，基层民主建设就有利于充分调动和激发人民群众的政治积极性和主动精神。需要着重指出的是，在一些贫困地区，基层民主在这方面更有着弥足珍贵的意义。贫困地区由于经济基础差，村财政几乎没有，好多村民不愿意参与村里的集体事务，更不愿意担任村干部。在他们看来，村干部就是一种负担。长此以往，就会形成一种恶性循环，贫困地区很难走出贫困的怪圈。在这种情况下，大力发展这些地区的基层民主，调动民众的积极性，“靠山吃山，靠水吃水”，引进资金，发挥劳动力优势，结合贫困地区自身的区位优势，发挥当地民众的主观能动性，有助于他们早些摆脱贫困的帽子。

第二，基层民主建设有利于提高基层群众的民主素质，为社会主义民主制度奠定牢固的基础。社会主义社会是人民当家作主的社会，人民要实现当家作主，必须要具备一定的民主素质。但是，长期的封建专制统治，导致人们普遍缺乏民主传统，更谈不上养成民主的习惯，而且从整体上说，中国又是国民文化素质还不是很高的超大社会。具体来讲，在中国广大农村地区，这一情况更加突出。农民群体知识储备不足，科学文化知识相对匮乏，对民主缺乏科学理性的认识。中国传统的宗族观念在农村地区非常盛行，家长制作风更是见怪不怪。农村地区大部分干部思想受封建社会影响较大，“官本位”思想严重。与此紧密相关的是农民群体的法律意识薄弱。有些村民只想享受权利，而不想履行自己的义务，甚至为蝇头小利就可以出卖自己的选票，这也是部分地区贿选等违法行为屡禁不止的重要原因。民主习惯的养成，民主素质的提高，靠抽象的民主理论的灌输，只能事倍功半；相反，在民主实践中学习民主可收到事半功倍的效果。基层民主是涉及人数最多、最广泛的民主实践，是养成民主习惯、提高民主素质的最有效途径。“最基本的是两个方面，一方面是人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权利；另一方面是在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利，这是最广泛的民主实践。”^[49]基层民主实践，是形成和强化公民意识和民主信念、培养民主作风和习惯的最好课堂。在基层民主实践过程中，人们通过学习和运用民主的方法，处理基层公共事务，掌握相关的法律制度和民主程序，形成和强化公民意识和民主信念，培养民主作风和习惯。基层民主在中国的广泛发展和良好效果，充分说明了基层民主实践对提高国民民主素质的重要作用，而国民民主素质的提高，就为民主制度奠定了牢固的社会基础。

第三，基层民主建设有利于矛盾冲突的化解与和谐社会的构建。基层是社会的细胞，各种社会现象都通过基层反映出来，各种社会问题也都在基层最先表现出来，各种矛盾冲突也可能最先在基层酝酿爆发。基础不牢，地动山摇。基层的稳定与有序对整个国家的繁荣昌盛有着弥足珍贵的意义。近年来凸显的群体性事件，或多或少是由于基层政府在解决问题的时候采取粗糙的态度，故意回避焦点，不能发扬基层民主造成的。因此，构建社会主义和谐社会的基础在基层，重点在基层。基层和谐稳定，整个社会和谐稳定就有了牢固的基础。基层往往是社会矛盾冲突的“源头”，化解社会矛盾，构建和谐社会必须从基层做起。而化解矛盾冲突，基层民主是最有效的途径。社会矛盾冲突说到底是利益分配问题。改革开放以来，我国的社会主义经济建设取得了举世瞩目的成就，社会主义农村经济的发展也如火如荼。“蛋糕”做大了，如何合理分配“蛋糕”就成为一个关键问题了。怎样合理地分配利益，民主是最有效的方法。在合理公平分配利益方面，民主有一套成熟的机制可以运用。民主能有效地整合民意，协调利益关系，有利于公共利益的实现；民主有利于大众广泛参与，保障各方面的利益诉求；民主有利于促进共识，促进公共政策的合法化，化解合法性危机；民主有利于促进公民意识的培育和公民文化的发展。总之，民主能够推动农村物质文明、政治文明、精神文明建设的协调发展。

第四，基层民主建设有利于社会主义民主政治建设和加快社会主义民主化进程。“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”基层民主建设是我国社会主义民主政治建设的基础性环节和内容，对我国社会主义民主有着重要的推动作用。法国著名学者托克维尔认为，基层民主是民主学校，通过社区公共事务的关注和处理，人们可以培养民主意识、学习民主过程和提高政治热情。同时，不断扩展的社区内部民主自治，可以过渡为整个社会政治活动的基础。的确，以基层民主作为突破口来推动社会主义民主化进程，是一条符合中国国情的有中国特色的社会主义民主政治的可行之路。中国社会主义民主化进程是中国社会主义现代化进程的重要组成部分，要实现民主化和现代化，社会稳定是基础，没有社会稳定就没有民主化和现代化。邓小平指出：“中国的问题是稳定，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”美国当代著名学者亨廷顿指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”在当代中国，既要实现民主化和现代化，又要保持社会稳定，或者说，要在稳定和秩序中实现民主化和现代化，而要在稳定和秩序中实现民主化，基层民主可以先行一步，由基层而中层而上层，循序渐进，不失为中国社会主义民主转型的可靠路径。这是因为，基层民主就整体而言虽然范围很大，但就单个基层而言其规模却比较小。在基层进行一些民主改革探索，风险少、成本低、难度小、成效大。基层民主先行一步，即使不成功，也不会造成整个社会失序和不稳定。通过广泛的基层民主实践，可以提高国民的整体民主素质，为社会主义民主化奠定坚实基础，从而有利于将民主推向整个社会，推进社会主义民主政治建设，实现民主化转型。以基层民主建设为先导，推动整个社会人民民主建设向前发展，实现社会主义民主化转型，是符合中国国情和历史特点的正确选择。

对基层民主主导论或先行论持怀疑或质疑观点的学者认为，民主不能只从基层开始。有的学者根据对西方民主建设经验的总结和中国发展道路的思考，否定或质疑从基层民主建设出发进行民主政治建设的可行性，否定或质疑基层直接民主的价值。有的学者明确指出，民主不能只从基层开始。他们认为：优先发展基层民主有特定的历史背景以及诸多观念基础，但是，从几十年的实践看，无论城市居民自治还是农村村民自治的效果都不尽如人意，指望通过发展基层民主来达到的其他初衷如推动国家民主的理想也并未如期实现。基层民主与国家民主毕竟是两个体系内的东西，基层民主即使有了发展，它也并不与国家民主的推进具有必然联系。历史经验表明，决定中国民主发展方向和进程的只能是国家民主，国家民主必须先行；优先发展基层民主而缓行国家民主，不仅会使基层民主的发展陷于孤军深入，也可能延误发展国家民主的宝贵时机，基层民主的真正发展，实际上必须也只能依赖于国家民主的发展；因此，与时俱进地调整中国民主发展的方略，将大力发展国家民主放到中国民主建设的首要地位，确立发展民主的基本方向和步骤，对于维护国家的长治久安，充分实现人民当家作主，具有十分重要的意义。

（三）基层民主的特点与进一步推进基层民主建设

基层民主在发展中形成的几个特点可以归纳如下。

第一，参与主体的多元化及参与方式的多样化。

我国目前的基层民主参与主体主要有：农村村民、城镇居民、企事业单位员工。可以看出，基层民主的参与主体涵盖了整个社会基层。随着基层民主实践的快速发展，基层群众对民主参与渠道的创新也不断加快，基层民众的主要参与方式有：全体投票表决、协商解决、个别直接同领导沟通、通过信件（包含电子邮件）表达利益诉求、上访等方式。尤其是近年来随着政务微博、网上监督信箱、网上办事大厅等新兴参与方式的出现，必将对基层民主参与渠道产生不可估量的影响。

第二，基层民主内容与百姓利益直接密切相关。

通常，基层在决定重大事务时，都要进行民主表决。而这些事务也都是与百姓利益密切相关的，是一些看得见、摸得着的具体利益。比如涉及村里公共设施、福利发放、土地征用、宅基地使用等事务。由于这些具体事务跟自己的日常生活息息相关，基层百姓在参与这些事务的时候表现出较大的政治热情。“当政治结构影响个人利益时，公民就会关注民主。”^[50]长此以往，基层民众就会形成关心公共事务的政治习惯。在参与基层公共事务的同时，人民群众还可以提高自己的政治技能，获得民众政治的知识。

第三，我国的基层民主从一开始就得到党和政府有意识、有步骤的指导。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等都是指导基层民主的重要法律法规。发展基层民主的前提是坚持党的领导，党的领导是在发展基层民主的过程中始终不渝地要坚持的。这种领导是方向性的指导，不是具体事务上的干预，否则就蜕变成上下级之间的管理关系了。要在党的领导与村民政治智慧发挥之间保持适度的张力。基层民主的范围也要适度，换句话说，发展基层民主不能影响基层正常的生活秩序。只有保持有秩序的基层民主，才能迎来基层的繁荣，这种民主才能存在的持久。关于这点，美国人一直有着深刻的认识：“秩序和社会繁荣是彼此携手并肩前进的。”^[51]

“社会主义愈发展，民主也愈发展。”随着我国社会主义现代化事业的不断向前发展，社会主义民主政治建设也日益向前推进。在发展基层民主的过程中，始终要坚持党的领导。习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调：“我们要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。”^[52]基层民主的实践，既有成功的经验，也存在诸多问题，需要我们在基层民主的研究和实践中进一步向深度和广度拓展。

当前，基层民主在发展过程中主要存在以下几个问题：

第一，基层民众参与积极性不高。

由于受中国长期的封建思想和计划经济体制影响，普通民众觉得自己的言语行为很难对政府决策产生影响，由此产生较低的政治效能感，产生事不关己的思想。在不少地区，基层民众权利意识淡薄，甚至为了很少的钱就可以出卖自己手中神圣的选票。在广大农村地区，尤其是偏远的农村地区，越来越多的年轻人常年外出打工，对他们而言，没有时间参与公共事务。有的甚至认为回乡参加选举会影响自己赚钱，选谁做领导与自己没有多大关系。长此以往，将会形成这部分基层民众不愿意参与基层民主的恶性循环，不利于基层民主的健康发展。

第二，基层内部、基层与上级政府部门的关系没有厘清。

在一些地方的农村，村党委与村委会关系紧张，主要表现就是村支书与村主任意见不一，在很多具体事情上无法达成一致。究其原因，一些是因为有的党支部成员把发挥党支部的领导核心作用理解为党支部包办一切，不注意发挥村委会的作用，有的村委会干部则不尊重党支部的意见，不接受党支部的领导，把党支部晾在一边，等等。对于存在的这些问题，要加大对这部分基层干部的宣传教育，定期组织他们到党校、行政学院等机构学习，提高他们的理论素养和干部涵养。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居委会与基层人民政府及其派出机关的关系，不是领导与被领导的关系，而是指导与协助的关系。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定乡镇政府与村委会之间的工作关系是指导与被指导的关系。但是，在具体的政治生活中，这种指导与被指导的关系被行政化的领导与被领导的关系替代了。在“上面千条线，下面一根针”的中国政府组织结构下，很多事情都要基层政府去实际开展。因此，不免出现摊派任务等现象。而且，上级政府部门掌握了资金、编制等重要资源，在实际工作开展过程中，基层部门不得不“有求于”上级政府部门。规范基层与上级政府部门之间的关系，要创造一个有利于厘清它们关系的健康环境。相信在党和政府的正确领导下，在各级有关部门的共同努力下，在有关各方面的协同配合下，这些问题一定会得到有效解决。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对发展基层民主做了具体的指导：“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。”^[53]

结合基层民主的现状和《决定》的具体部署，我们可以从以下几个方面努力：

第一，从社区自治民主向基层政权机关民主拓展。

在人们通常的政治思维中，基层民主的边界往往被限定在社区自治如村民自治、居民自治以及企事业单位的民主管理如职工代表大会制度等狭小的范围内，其中的村委会直接选举更是被社会各界所津津乐道。这些基层民主形式确实是我国改革开放以来基层民主建设所取得的重要成果，也是应该坚持和发扬光大的。但是，如果把基层民主仅仅局限在社区自治和单位民主管理，那还是远远不够的，基层民主应该在社区自治和单位民主管理的基础上深入，向深度广度上扩展，从社区自治逐步扩展到基层政权民主，以基层政权为生长点和制度依托来拓展和构建基层民主政治。近些年来，在一些具有民主自觉和创新意识的基层干部的领导和推动下，一些地方在扩大基层民主方面进行了一些有益的探索，把基层民主由村民居民自治推进到地方政府治理，取得了可喜的成效。1998年12月，四川省遂宁市市中区步云乡在区委书记张锦明领导下，进行了一场“新中国成立以来头一遭”乡长直接选举的试验，由此拉开了乡镇及基层政府民主改革创新的序幕。其后，乡镇及基层政府民主改革创新试验在全国范围内陆续进行。2007年10月18日，在十七大记者招待会上，中共中央组织部负责人在回答记者的提问时说，全国已有300多个乡镇开始了领导班子直选试点。这些改革创新大大扩展了基层民主政治的生长空间，推动了基层民主向纵深发展，为中国特色社会主义民主书写了精彩的篇章，是基层民主未来发展的方向。

第二，从选举民主向选举民主与协商民主相结合拓展。

当代民主制度的核心安排是选举。在当代中国基层民主建设实践中，我国一直非常重视与完善选举制度，规范选举程序，努力提高选举质量。基层群众在基层民主实践中进行了许多大胆的选举改革和创新，创造了比如“海选”“两票制”“公推直选”“票决制”等丰富多彩的选举民主形式。但是，民主不仅仅是选举，民主选举后，还有着不可或缺甚至是更重要的民主治理的问题。20世纪90年代，西方兴起了一种弥补以竞争为主要方式的代议制民主的缺失的协商民主理论。协商民主是一种以公众参与、理性探讨、协调立场、寻求共识为主要特征的治理形式。作为新兴的协商民主，与选举民主相比较，它使民主更具有实质性，它不仅进一步扩大和加深了大众的公共参与，而且还强调自由平等的对话，保证公共理性和普遍利益的实现，从而更有利于协调利益关系、化解社会矛盾冲突，有利于社会稳定、和谐。协商民主理论虽然兴起于20世纪后期的西方，但在中国，协商却是共和民主成长的内生要素。与西方协商民主为了救治现代西方代议制民主、“使民主变得更加民主”不同，中国的协商民主是为了使民主适应并扎根于中国社会而产生的，它不仅仅是发展民主，更重要的是发展和完善符合中国国情的民主政治形态，即协商政治。协商政治是中国特色民主政治发展的重要成果，它以人民民主为精神，以人民当家作主为动力，以扩大公民有序政治参与为途径，以民主集中制的制度化为基础，以创造民主、团结、和谐、合作和发展的社会为目标。因此，中国的协商民主，在人民当家作主、协调利益关系、调动社会各方面的积极性、化解社会矛盾冲突、构建社会主义和谐社会中，发挥着重要作用。在基层民主实践中，还创造了一些中国特色的基层民主协商的模式，如浙江温岭的“民主恳谈”。因此，把选举民主与协商民主结合起来，不仅可以丰富基层民主的形式，而且可以增强基层民主的实效。

第三，从基层人民民主向基层党内民主拓展。

以党内民主示范和带动人民民主，是党的十六大提出的民主政治发展方略。中国共产党十六大报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范作用和带动作用。”十七大报告进一步指出：“积极推动党内民主建设，着力增强党的团结统一”，“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。十八大报告指出：“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”党内民主是人民民主的重要组成部分，在中国共产党长期一党执政的前提下，党内民主具有十分重要和特殊的地位。但是，从基层民主的角度看，党内基层民主是在人民民主的推动下发生的。其根源是人民民主来源于广大人民群众对自己切身利益的关注。这种关注必然引向党的基层组织。因为党的基层组织实际执掌着乡村治理的主导权力。没有党的基层组织的民主，党内缺乏活力，就难以适应农村经济社会发展和乡村治理体制的民主化转型。随着广大人民群众对自己切身利益的关注，随着人民群众在基层自治实践中民主素质的提高，必定会将基层人民民主引向基层党内民主，并由党内民主进一步带动人民民主。近年来，在一些地方的基层党组织出现了这样的情况：选举基层党组织负责人之前，先在人民群众和党员中间进行推选，然后再按照党内选举的程序选出负责同志。这样一来，既保证了选出的负责人是人民群众最满意的，同时还是广大党员所满意的。这种选举办法被称为“两票制”。这种由基层创新出来的选举模式，对党内民主与基层民主进行了创造性的结合。正如一些学者所指出的，“两票制”是一种非常重要的基层民主形式，它的重要性不亚于村委会的直接选举。^[54]

第四，从社会民主向政治民主拓展。

如何理解民主和对民主进行分类是一件相当困难的事。在美国政治学家萨托利看来，民主只意味着政治民主，但是我们今天也从非政治或准政治的意义上谈论民主，这一意义上的民主包括社会民主、工业民主和经济民主。萨托利认为，所谓工业民主指的是工人分享工厂的管理权，并在工厂中实行生产者自治；而所谓经济民主是指重新分配财富并使经济机会与条件平等化，它关心的是财富的平等；所谓社会民主是就社会而言的民主，是作为社会状态的民主，在一定的状态中，每个社会成员具有平等的社会地位和平等的精神。社会民主这一名称的含义也使它用于指基层民主结构即小社区和自愿组织的民主。社会民主的主要特征在于它的自发性和内生性，是自下而上的，是一种生活方式。在萨托利看来，社会民主和工业民主是非政治的民主，因为这两个概念都不涉及政体层面的问题；而经济民主则是一个内容含混的名称，更不是政治民主；所谓政治民主应该是上层建筑意义上的民主。萨托利认为，所谓政治民主实际上就是国家机构体系的民主，即国家民主。依照萨托利对民主的分类，我国的基层民主很大一部分应该是社会民主，政治民主则是国家层面的民主。民主是在不断发展的。发展基层民主是实现国家民主的基础，没有基层民主，就没有国家机构的民主。我国基层民主所取得的成功经验将有力地推动民主不断向前发展，这就是民主建设不断由基层向中层、高层发展。这可能是未来我国民主发展的重要趋势。

（四）基层民主发展的基本策略

在民主规则下，基层自己解决问题，把矛盾化解在基层，是基层民主的基本逻辑。允许并鼓励基层的探索突破，应该成为发展中国基层民主的基本策略。

基层民主的重要特征是直接选举和直接参与。无论是基层人民代表大会，还是基层群众性自治组织或企事业单位的民主管理组织，都是基层民众直接选举产生的。从国家政治制度来看，基层直接民主与高层的代议制民主结合，能够相得益彰，既保障群众的民主权利和参与需求，又保障国家政治健康有序发展。“优先发展基层民主，把基层民主逐渐向上推进，也有利于社会政治的稳定和积累民主政治的经验。”^[55]可以说，基层民主的蓬勃发展是中国特色政治文明的重要体现。

近几年，一些地方大胆突破，不断扩大民主参与的深度和广度，引起了社会广泛关注。这些突破性举措表现在自治组织建设、民间组织发育、村级党组织与自治组织关系、乡镇政权与村级组织关系、乡镇党政领导人产生方式、乡镇机构设置和运行机制等若干方面。这些突破性举措的产生，在不同地方的具体背景不同。但是，总的来看，都是基层领导人在面对某些问题，甚至面对某些危机情景时的探索。比如，有的地方领导在面对村委会和党支部关系紧张时，做出工作规则的调整，如让“党支部抓大放小”、让“村民代表会由虚变实”；有的乡镇党委在日常工作中选择倚重其中一方，甚至故意不把村里的“两委”班子配齐，在只有党支部或者只有村委会的情况下工作，也在一定意义上化解了两者的矛盾。这些探索是基层或者地方领导为解决他们面对危机所做的努力，有些举措可能于“理”不通或者于“法”无据，但形成于特定的条件下，确实是解决问题的积极尝试。这些举措本身也需要经历一个不断试错和修正的过程。有的举措可能成为体现中国基层政治发展方向的重大制度创新。所以说，高度重视并慎重处理基层的探索，对我国的基层民主发展非常重要。更积极地说，允许并鼓励基层的探索突破，应该成为发展中国基层民主的基本策略。

基层民主的突破首先表现在乡镇长直接选举方面。1998年，四川省的一个乡开启了首次乡镇长直接选举试验。这种做法突破了现有法律关于乡镇政府领导人产生办法的规定，将“乡镇人大选举产生乡镇长”的间接选举扩大为乡镇群众直接参与的直接选举。此后，在广东、江苏、湖北、云南等省，都出现过带有直选性质的乡镇领导人选举。这些改革尽管范围有限，一定时间内也不会大规模发生，但社会影响很大。在实践中，通过直接选举强化群众的民主权利，使基层政权的权力直接来源于群众授权，对基层政府的问责性（accountability）产生了积极影响，也使基层政府与基层社会的关系更为紧密。在程序设计上，这些探索越来越考虑相关法律规定，将直选与人民代表大会制度等政治制度相衔接。如有的选前召开乡镇人大代表会议，通过乡镇直选的决议并选举产生选举委员会，直接选举后再由乡镇人大对选举结果予以确认。这些探索虽然没有被正式肯定，但是在部分基层干部和群众中认同程度比较高，群众的参与热情很高，地方的突破冲动依然比较强烈。

乡镇党委书记的直接选举正在迅速扩大。四川、湖北、重庆、云南、陕西和江苏等地都在进行相关改革试验，公开推荐产生候选人、通过党员大会直接选举产生党委书记。一些地方不断通过各种形式进行创新，如试行“两推产生候选人”“两票选任制”等。在四川、云南等地，有的区县实行乡镇党委书记由乡镇全体党员直接选举，候选人资格从相应级别的公务员扩大到农村普通党员。一个有700名党员的乡镇，出现了300余名党委书记初步候选人。通过一系列的制度创新，不仅扩大了党内的基层民主，而且将党内民主与人民民主有机地结合起来，对于提高基层党组织的执政能力具有突出意义。目前来看，乡镇党委班子在直接选举方面迈出的步伐比较大，突破创新的形式更加丰富，探索主动性更强。这主要是因为，与政府方面的选举创新不同，党章关于选举的规定有比较宽阔的自由选择空间。在宏观环境上，最近几年党内民主的探索突破更多地受到认可和鼓励，也为这一改革的推进提供了积极因素。另外，党代会常任制、党委全委会票决干部等新的制度设计正在迅速推进，也是基层扩大党内民主的重要探索。党的十七大指出：推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。这种政策表述对于树立发展党内基层民主的新理念，拓展保障党员民主权利的新途径，积极推进党内基层民主建设的经常化、制度化、规范化，具有重要的导向意义。^[56]

在民主管理方面，基层人大在公共预算等重要事务上的监督逐渐强化。近两年，浙江、江苏、黑龙江等地出现了新的探索，在预算安排上扩大群众参与，或者让公民旁听人大会议，或者在人大会前举行民主恳谈，对预算草案进行预审。一些与群众生活关系密切的预算支出项目，先交由人大或者群众讨论；应该上什么样的建设项目，由人大或者群众提出动议，做出选择，而不是政府安排后再交人大审议通过。基层人大工作的探索正在从审议预算报告转向审议预算项目，政府预算的公开化正在成为群众参与的直接要求。这些探索显示出，在涉及群众切身利益的公共管理和资源配置等问题上，群众的参与要求正在被一些基层政府所正视，群众的参与热情正在为制度化的参与方式所吸纳，“扩大基层民主”成为基层政府在应对具体问题时的武器和工作方法。“参与式预算”和“协商式民主”，既可以说是进行财政改革、推进阳光财政的重要方式，也可以说是开展行政改革、提高决策民主性的重要方式。而且，从改革的实践来看，拓展群众在基层公共事务管理方面的决策权和政治参与，也是政治改革的重要内容。但是，从目前的情况看，地方党政领导对于这个领域改革的认识和经验还处于初步阶段。

从发生机制上来看，这些基层突破主要由地方自主启动，是地方党政领导机构精心设计、直接组织的，有的甚至在不被上级认可的情况下开展。从调研了解的情况来看，这些突破的主要成因，一是与当地特定情况下面临的矛盾冲突有关。突破往往起因于地方解决矛盾、化解危机的需要，冲突或者危机成为直接推动力。二是与地方领导人的政治智慧和改革理念有关。地方主要领导人对于改革方向的理解，对于地方发展重大问题的把握，是推动这些突破的重要因素。有些突破没有被肯定，或者已经被明令“停止”，但这些地方领导在理念上依然清晰坚定，社会关注依然持续。如何认识、对待这些改革创新，关系我国基层民主政治建设的发展，是对上层领导的重要考验。对于地方的自主突破，不能采取简单肯定或者否定的方法，尤其是不能简单地用“不合法律”的理由加以否定。现在是改革年代，而改革往往意味着变“法”。既往改革的成功经验显示，对于某些法律的突破在很多情况下是改革的必然。现阶段的基层政治改革尤其如此。

从历史发展来看，我国基层民主政治建设的真正起步，正是从基层探索开始的。以直接选举为重要特征的基层民主制度，从萌生的那一刻起就带有某种“意外”色彩。例如，由于普遍实行家庭承包责任制，使得生产队和生产大队的组织功能萎缩，基层社会秩序恶化，新的村庄管理机构——村民委员会才在个别地方应运而生。随后，这一经验得到中央政府的认可并被载入《宪法》，相关的法律制度也相继出台。作为基层民主政治重要内容的村民自治由此步入法制轨道，成为国家政治制度的重要内容。事实上，无论是村民自治还是居民自治，其发展无不与当时突出的社会问题联系在一起：经济体制的不断变革给社会管理带来新问题，需要新的制度安排来满足基层社会治理的需要。从“问题驱动—制度创新—国家承认”的发展脉络来看，民主发展正是在基层的不断突破中获得了生命力。评价这些突破创新的价值标准，不能只是看它是否适合现有法律条文，更应看是否能够适应新的经济社会环境的需要，是否符合改革的方向，是否符合宪法和法律的原则精神。因此，“摸着石头过河”，也是基层民主发展的逻辑，既要强调务实的探索，又要强调“过河”即探索的方向。改革的经验已经证明，对种种探索突破加以总结，在经验成熟以后适时调整法律制度安排，以满足经济社会的发展需要，是一套切实可行的办法。

在基层民主发展过程中，基层的探索具有重要作用。其一，基层的探索是解决问题的基本途径。基层民主发展的社会环境复杂，基层民主本身面临的问题繁多，矛盾千头万绪，情况千变万化。不同的基层面临着不同的具体问题，或者虽然面临相同的问题，但是这些问题的形成过程不尽相同。同样的问题在不同的基层，可能需要不同的解决办法。在这种情况下，很难设计出一套能解决所有问题的方案，许多问题也不是一个统一的号令所能解决的。基层最靠近问题，也最靠近解决问题的办法。在符合大方向和大原则的前提下，给基层一个比较大的自主空间，让基层根据自身情况探索突破，在探索中不断试错和修正，应该成为解决问题的基本途径。其二，基层的探索是降低改革风险的重要方式。在民主发展的过程中，肯定会出现这样那样的问题，充分发挥基层探索和创新的作用，可以化解改革发展中的风险，将矛盾和问题局部化、分散化，即便探索中出了问题也只是局部问题，并不影响大局。所以，对待基层的突破与创新，应该秉持这样的思路：一方面，要正视基层面临的各种问题及由此产生的改革冲动，跳脱出具体的争论，在更大的视野中加以审视；另一方面，要保持国家的政治发展不致出现失序状态，必须对这些探索和突破加以规范引导，使其在可控的范围内，不致盲目扩散。从目前的改革状况来看，因为村民自治还在发展初期，许多方面还不成熟，需要巩固和完善，现在把直接选举提升到乡镇一级或许还不具备条件。但是，如何引导基层的创新探索，需要进行多方面积极探讨。

在基层民主发展过程中，需要慎重对待基层的探索。笔者认为，对待基层探索应坚持这样的原则：

第一，既不轻易否定，甚至直接封杀；也不轻易肯定，甚至“树为样板”“大力推广”。基层在推进突破性做法的时候，不论是只做不说，还是先做后说，或者边做边说，都希望获得上级支持，或者起码不希望被否定。因此，上级采取什么样的态度、怎么对待这些举措非常重要。上级从宏观的某个标准或者高度来看，有些做法是不能被肯定的。但是，放在彼时彼地的具体环境下、放在解决某种特定矛盾的背景中，这些做法确实体现了解决问题的智慧，甚至蕴涵着对于方向性问题的把握。在这种情况下，如果被上级否定甚至直接封杀，显然对于基层民主的创新发展是不利的。无论从解决具体问题的微观角度看，还是从指导原则的宏观角度看，有些做法可能都是可以肯定并且广泛应用的。但是，如果不顾地方的具体条件，用行政力量推广，也往往会带来很多问题。“典型经验”在另一个地方的运用发展，需要一些具体条件，有一些经验就是在推广过程中出了问题。因此，重要的是要保护地方探索的积极性，创造一种社会环境，让基层用平和的心态、平实的作风，积极主动并且创造性地探索新办法和新机制。不能让认真改革者缩手缩脚，也不能让刻意营造政绩者有机会作秀。

第二，认真观察，反复比较，深入总结，特别是与地方的同志一起观察，帮助他们总结。观察分析的过程也是总结提炼的过程。在此基础上，深入分析这些探索的内在机制和外部绩效，形成指导性的政策原则。通过实践探索逐渐形成中国自己的基层民主模式。回顾基层民主的发展历程，村民委员会、村民代表会议的诞生，海选方式的形成、秘密投票间的设立，都是基层的创造。在民主规则下，基层自己解决问题，把矛盾化解在基层，是基层民主的基本逻辑。同农村改革一样，基层民主的推进不是整体设计先行，而是基层探索创新开路。基层的探索突破，既是解决基层问题的基本途径，又能降低改革风险，使风险局部化、分散化。因此，应该鼓励基层探索的积极性，在此基础上，对基层的探索认真观察，深入分析，帮助基层总结提高，逐步形成指导性的政策原则。

第三，积极试验，稳步推进。随着基层民主制度的落实和实践训练的进一步深化，基层政府和社会也更加认识到民主的方式在解决基层问题时所具有的突出效力，扩大基层民主、在基层工作中将民主加以延伸的改革积极性很高。从局部来看，基层开展的探索突破和提出的发展路径，往往是问题驱动的被动改革；但是，从全局的角度来看，为了更加主动地把握发展方向，更好地进行全局性决策，需要选择条件适当的地方，开展基层民主建设的试点工作。对试点投入比较强的研究力量，提供强有力的组织保障，跟踪观察试点动态，积累经验和认识，为基层民主深入推进创造有利条件。试点内容可以围绕当前一些比较重要的问题展开，如乡镇直接选举、基层组织建设、民间组织管理等。如何引导地方的创新努力，把握好基层民主探索的进程，既稳健有序，又积极主动，需要解决诸多深层问题。坚持务实的改革态度，使基层民主建设与基层政权建设、基层党组织建设相互促进，使基层民主制度的完善服务于优化基层社会治理机制、强化基层党组织的合法性与基层政权的合法性，是探索过程需要把握的基本点。

从当前基层民主的实践进程来看，存在这样的问题：一方面，基层的探索积极性很高，突破创新之举很多，丰富多样的“改革”“创新”令人目不暇接。面对此情此景，学界的反应相当令人鼓舞，学者们满怀热情进行观察研究，形成了不少有分量的调研成果。另一方面，从党政领导部门来看，总结和研究还很不够。大致上，基层自身的总结侧重于弘扬“经验”和“成功”，有的甚至在“炒作”。从基层的角度看，这样做没有什么不对，因为他们希望自己的突破是成功的，而且希望这种成功被承认和推广。有关领导部门，有的表现出作壁上观的冷漠，有的表现出简单否定的盛气，有的喜欢充当高高在上的裁决者，而在深入观察研究、帮助基层总结提升方面，做得很不够。现在，基层经济社会发展中关系错综复杂，实际情况和面临问题多种多样，不在现场者往往很难把握其中的重要环节。在这种情况下，试图依靠少数领导和专家，设计出一套能解决所有问题的方案是很难的。基层民主政治的发展可以说是“一个系统工程”，但绝不是像一个“机械工程”项目一样，经过专家预先精心设计和安装调试，就可以在理想模式下正常运转。如同社会发展的其他领域一样，基层民主的发展是在社会这个大工厂设计调试的，所有方方面面的社会力量、社会组织都是这个工程的设计调试者。在这个过程中，每一个地方具体怎样做，应该在符合大方向和大原则的前提下，给基层一个比较大的自主空间，允许一定程度的各行其是，允许基层根据自身情况试错修正。

基层民主在社会主义民主政治建设和社会主义政治体制改革中占据重要性地位，是基础性的民主。基层民主的成功与否，直接关系着整个社会主义民主建设的成败。大力发扬基层民主，可以保证基层组织和基层群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，为追求自己向往的幸福生活不懈努力。这些正是社会主义民主的题中之义，它们保障了最广大人民群众的民主权利。社会主义的民主就是要让人民群众当家作主，因为在社会主义国家，人民群众是国家的真正主人。调动基层人民群众参与政治的积极性，除了基层群众直接选举领导、代表和直接决策重大事项外，还有一个重要的问题就是要加强基层民主建设的制度建设。基层民主的制度化建设让基层民主能够常态化、规范化。我们相信，在这样一个共同实践探索的过程中，中国将形成自己成功的基层民主模式。