国际组织的发展与特征

一、国际组织的发展与特征

（一）国际组织的发展、特征与类型

由于越来越多的行政技术活动突破了国界，民间的国际团体逐步形成，到19世纪中期，世界各国间已就调整专门领域的相互关系达成国际协定，以解决日益紧迫的国际协作问题。当时，欧洲就出现了如莱茵河、易北河等国际河流管理委员会等国际组织。19世纪后半期，科学技术和交通工具的进步使国际交往逐步扩大到社会生活的许多领域，在交通、运输、通讯、公共卫生和经济贸易等方面，出现了国际行政联盟的组织形式，如国际电信联盟（1865）、万国邮政联盟（1875）等。这种以专门业务和行政性的国际合作为目的的组织，成为现代国际组织的雏形。

但是，真正以民族国家为基础而建立起来的国际组织，特别是一般政治组织，则是20世纪以后的事，那时产生的国际组织才真正具有“国际”的性质。

20世纪上半期爆发了两次世界大战，由此出现了以政治和国际安全为中心的综合型的国际组织。1919年6月，标志“一战”结束的巴黎和会决定成立国际联盟，这是人类历史上第一个全球性国际组织。第二次世界大战结束后，1945年10月24日，作为根治法西斯主义遗患、维护世界和平和促进国际安全的努力的产物，以及建立大国主导的新的国际秩序，以便解决战后问题，世界上最大的国际组织——联合国成立了，联合国下属的各种专门性机构也随着联合国的成立而大量涌现。

其后不久，世界渐渐滑入冷战的泥潭，以美国、苏联为首的两大阵营内部各自建立起一系列军事、政治与经济国际组织。20世纪50年代末60年代初，发展中国家迅速崛起，在它们中间建立起了数量众多的国际组织，如东南亚国家联盟、西非共同体、中非国家经济共同体、安第斯条约组织、中美洲共同市场和加勒比共同体等。与此同时，阿拉伯国家联盟、非洲国家统一组织等地区性国际组织也纷纷建立。起初，这些国际组织都带有政治性质，随着国际经济政治的发展，这种排他性的政治色彩逐渐减少，经济上的联系和协作越来越增加，以维护和平和发展经济为目标的国际组织在国际政治生活中比比皆是。

20世纪80年代末期到90年代初，苏联和东欧国家政治制度和经济体制的激烈变化，以及苏联的解体，打破了旧的国际格局。以美苏分治欧洲为核心的东西方关系的结构被突破。国际形势的变化，促进了国际组织的分化和改组，也使国际组织的内外关系更加复杂，各种矛盾相互交织在一起。

另一方面，随着国际社会交往领域的扩大，民间联系的加强，非政府间的国际组织成为国际政治生活中另一个突出的现象，这些国际组织在制定新的全球规则的过程中，在对政府外交政策制定的影响上，在促进各国人民之间的沟通和认识上，在全球问题的治理过程中，开始成为一支举足轻重的力量。

国际组织的广泛兴起是世界范围内变化中的经济和政治结构的一部分——冷战的结束、经济全球化的迅速发展、跨国公司的力量日益增强和廉价的通信技术的普及，所有这些，都对国际组织的成长和发展起着重要的作用。由此可见，国际组织的产生是国际政治经济发展的必然结果，国际组织的发展变化又是国际政治经济发展与调整的需要。

第二次世界大战以后，国际交往越来越频繁，国家间的相互依存日益加深，这使国际组织的特征发生了新的变化。当今世界中的国际组织，具有以下一些重要的特征：

第一，组织机构趋于完善。19世纪的国际行政联盟由常设机构国际事务局负责日常工作，成员国代表会议只是在若干年内讨论由条约规定的国际合作，并不负责实际工作，那时的国际组织在机构设置、功能的确定上，还比较单一和有限；当代国际组织一般在常设秘书处之上设置代表大会、理事会（执行机关）这种实质性的权力机构，一般拥有很大的决策权和执行权，机构设置更为完善，议事程序更加清晰，行动也更加有效。

第二，国际组织的规模庞大，成员广泛。19世纪的国际组织，其成员国基本上局限在欧美少数发达国家之间，这是由当时的国际现实决定的，因为绝大部分殖民地半殖民地国家，在国际法意义上还无法作为一个主权国家在国际上独立发挥作用。但是随着二战后民族解放运动和国际社会民主化浪潮的发展，越来越多的非西方国家开始作为独立的主权国家活跃在国际组织中，从而加入到多边外交的行列中。当代国际组织如联合国，几乎包括了世界上所有国家；而绝大多数专门性国际组织，基本上都拥有100多个成员国。

第三，众多的国际组织形成复杂的国际组织网络。例如，联合国与18个专门性的政府间机构建立了密切的、非隶属的关系，其中16个被称为联合国专门机构。联合国还给予1／6的非政府国际组织以协商地位。再比如欧盟，它与12%的非政府国际组织有着密切的关系。这样，许多国际组织在业务与信息方面已有机地联合在一起，形成以联合国为中心的国际组织网络，从而使国际组织外交成为继国家之间的外交以外，当代国际社会中最重要的外交形态之一。

第四，国际组织的数量急剧增加。第二次世界大战前的1939年，政府间国际组织只有80个，而到20世纪90年代，政府间国际组织已达到500多个。与此同时，非政府间的国际组织发展更为迅猛，其中绝大多数是50年代以后建立的。在第二次世界大战时，非政府间国际组织只有170个左右，而到20世纪90年代，非政府间国际组织已达到36000多个。因此，有人把19世纪称作国际会议的世纪，把20世纪称作国际组织的世纪，这是一点也不奇怪的。

当代的国际组织名目繁多，宗旨不一，数量巨大。根据这些国际组织的职能范围，大致可以把它们分为综合型（即一般政治性的）和专门性两种；根据成员国的地理范围，也可把它们分为全球性和区域性两种；根据成员的属性，可以将它们分为政府间国际组织和非政府间国际组织；根据国际组织所要解决的事务性质，可以把它们分为政治性的、经济性的、军事性的、社会性的和文化性的国际组织。一般来说，结合上述几项标准，我们可以把所有的国际组织分为四类。

1．全球综合性国际组织。如联合国，成员具有普遍性，几乎包容了当今国际社会中的所有国家。从职能上看，它兼有政治、安全、经济和社会发展、科技文化合作，以及人权保护等多种职能。

2．全球专门性国际组织。这类国际组织具有某种特定功能，故又称功能组织。最典型的是联合国下属的各个专门机构，另外还有如国际劳工组织、世界卫生组织、国际电信联盟等。这类国际组织是以某一个特定的事务为中心而组成的，可以毫不夸张地说，在今天国际社会生活中，几乎所有的问题领域，都有相应的国际组织存在。

3．区域综合性国际组织。它们是具有政治、安全和社会经济功能的地区性组织。今天世界上的各个洲，基本上都有自己的区域组织，如美洲国家组织、欧盟和东南亚国家联盟等。区域综合性国际组织在组织设置和功能上与全球综合性组织类似，它们的区别只是地理范围上的大小不同而已。

4．区域专门性国际组织。可以分为经济贸易、军事同盟、科技文化等类别，例如二战后欧洲成立的欧洲煤钢联营，现在的亚太经合组织和北美自由贸易联盟等。但是，要注意的是，区域专门性国际组织并不仅仅只是集中在某一固定的区域范围内，像在冷战时期形成的北大西洋公约组织、华沙条约组织（1991年解散）和经济互助委员会（1991年解散）等少数组织，这些组织虽都有专门功能，但其成员国并非严格地以地区来限定，而是以社会制度、意识形态以及军事战略关系来构成的。这类组织是否属于地区性组织，目前在国际上尚有争议。

随着国际交往的深入、全球化发展以及由此导致的全球性问题的凸现，尤其是国际政治经济化和国际经济政治化趋势日益明显，各种非国家行为主体的数量与作用不断增加，国际组织在地域和业务上越来越向全球化、综合化方向发展，并构成对国家主权的极大挑战。若从国际关系行为主体来考虑，最有意义的是按照国际组织的构成，即其成员是否拥有主权，可以把国际组织划分为政府间国际组织（IGOs：International Governmental Organizations）与非政府间国际组织（INGOs：International Non Governmental Organizations）两大类。

（二）政府间国际组织与非政府间国际组织的发展

政府间国际组织的基本特征是，它们在条约和宗旨规定的范围内，享有参与国际事务活动的独立地位，具有直接承受国际法权利和义务的能力，很少受国家权力的直接管辖。政府间国际组织是国际政治中的合法的行为主体。

当今国际社会中最重要的政府间国际组织是联合国（UN）。此外，还有世界性政府间国际组织如世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO，前身是“关税及贸易总协定”GATT）等；发展中国家的政府间国际组织如“不结盟运动”和“77国集团”、“东南亚国家联盟”、“非洲联盟”、“里约集团”等；发达国家的政府间国际组织如“北大西洋公约组织”（NATO）、“欧盟”（EU）、“欧洲安全与合作组织”、“西方七国首脑会议”（G7，加上俄罗斯，又称为G8）等。这些政府间国际组织在世界经济和国际政治领域扮演着极为重要的作用。此中尤以最具普遍性的政府间国际组织——联合国的作用最为重大，其地位是其他政府间国际组织所不能替代的。

联合国已经走过了半个多世纪的历程，它是在世界反法西斯战争的烽火中诞生的。曾被西方称之为“结束战争的战争”的第一次世界大战结束刚过20年，又爆发了更大规模和更加残酷的第二次世界大战。战争的浩劫向世界提出了一个严峻的问题，如何才能免使“后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”？建立一个集体维护国际和平与共同致力社会进步的新的国际组织的设想，集中反映和体现了各国人民祈求和平、向往发展的普遍愿望。联合国正是在这种基础上，由美英苏中等反法西斯盟国吸取了两次世界大战的灾难性教训共同筹建起来的。

继开罗会议和德黑兰会议、敦巴顿橡树园会议以及雅尔塔会议之后，1945年4月25日，联合国家组织会议在旧金山隆重召开，在这次会上，制定了《联合国宪章》，故称联合国制宪会议。10月24日，宪章正式生效，后来联大把这一天称为“联合国日”，以纪念联合国的成立。

宪章规定，联合国的宗旨是：（1）维护国际和平及安全；（2）发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为基础的友好关系；（3）促进国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化和人类福利性质之国际问题，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重；（4）构成一协调各国行动的中心，以达成上述共同目的。

为实现联合国的上述宗旨，宪章还规定了联合国组织及其会员国应遵守的7项原则。据此，联合国确立以和平、发展、平等、正义为其指导方针，代表了人类社会的基本理念与美好愿望。

联合国为了实现其宪章所规定的宗旨，按其不同性质设有6个主要机构，即大会、安全理事会、经济及社会理事会、国际法院和秘书处。在联合国的6个主要机构中，联合国大会和安理会占有中心的地位，是联合国的枢纽机关。联合国大会在组织监督和内部行政方面，如在预算、接纳新会员国、终止会员国的权利或开除会员国等特定的事项上，是有最后决定权的。相比而言，安全理事会（安理会）在联合国的6个主要机构中占有首要的政治地位，是一个维护国际和平与安全的主要机构。安理会由5个常任理事国（中、美、英、法、俄）和10个非常任理事国组成。安理会属于执行机构，它是联合国组织体系中唯一有权采取行动来维护国际和平与安全的机构。其他机构只能向各国政府提出建议，唯有安理会有权决定根据宪章作出各会员国必须执行的决定。安理会实行“大国一致原则”，常任理事国具有否决权。

联合国宪章规定：“经社理事会得采取适当办法，给予各种非政府组织会商有关与本理事会职权范围内之事件。”非政府组织范围广泛，数量众多，往往具有对经社理事会的工作十分有价值的特殊经验和技术知识，它们应当有表达意见的机会和场所。已经取得咨询地位的非政府组织可以向经社理事会的公开会议及其附属机构派观察员，并可就与经社理事会工作有关的问题提交书面声明。它们还可就共同关心的问题与联合国秘书处进行磋商。

这样，我们非常有必要探讨一下当今国际社会中活跃频繁的各类非政府间国际组织。自近代以来，非政府间国际组织就存在于国际政治中。但是，非政府间国际组织的角色直到近半个世纪来才为国际社会所关注。19世纪末20世纪初，为反对战争、维护世界和平，各种反战组织、联盟、协会等在世界各地纷纷成立。20世纪中期以来，以武器扩散和环境问题等为主要表征的全球性问题不断凸现，作为人们对全球性危机关注的产物，各种非政府组织大量涌现。冷战结束以来，非政府组织迅速发展（如图71所示），现在全世界约有近万个非政府组织在世界范围内开展活动。如今已与联合国建立正式关系的非政府组织就有1581个。它们与联合国的关系已从参与经社理事会部分会议扩大到组织非政府论坛，与联合国召开的国际会议并行举行，实际上已成为联合国会议的一部分。这种现象主要是从1992年里约热内卢联合国环境与发展会议开始的。从那以后，非政府组织论坛的规模一个比一个大，活动内容已从经济社会领域扩大到维和行动、裁军、人权、妇女、人道主义救济、区域争端、生态环境、全球问题等广阔领域，地位重要，成绩显著。现在许多非政府组织还要求参与许多政府间国际组织的决策过程以及与联合国安理会建立起定期的磋商关系，它们与联合国系统政府间机构的联系与合作正在加强。更有甚者，近年联合国先后召开的关于禁止地雷会议和建立国际刑事犯罪法庭的会议，都是由非政府组织首先策动的，并都通过了决议。非政府组织是当今世界上一种“人民代表制的基本形式”（前联合国秘书长加利语）；成千上万的非政府组织与跨国公司等一道，形成了一个不断发展的独立于国家体系之外的“全球民间社会”，推动了国际社会的民主化进程，增强了国际社会的多元化和平民色彩。

图7-1　非政府组织的增长

1994年的联合国文件将非政府组织定义为：“一种非营利性实体，其成员为一个或多个国家的公民或公民协会，他们的行为由成员的集体意志所决定，以满足一个或多个和该非政府组织合作的团体成员之需。”这就将非政府组织与营利性的跨国公司等区分开来，因而有时也把非政府组织叫做非营利性机构。

正在兴起的非政府组织——多数规模不大，灵活敏捷，在家中通过电脑网络与外界沟通——能够而且的确开始跨越空间距离。有些非政府组织规模很大，例如，大赦国际的预算比联合国人权观察组织的预算还要多，在世界许多地区驻有自己的观察员。但是，大多数非政府组织的规模较小，有的非政府组织，如人们形象比喻的，小到只不过有两名经济学家和一只文件柜。但是，就是这样的非政府组织，其能量仍然不可小视，他们拥有电脑，而且能熟练地利用因特网，可以快速地与全球伙伴成员和媒体建立联系，组成可以施展他们力量的独特的信息时代的联盟。

一些非政府组织——如医师无国界协会——负责处理医疗卫生问题，另一些非政府组织处理政治和法律问题，如人权观察组织等。但是，越来越多的非政府组织把精力集中在经济问题上，比如劳工、贫困和环境问题。负责世界贸易的许多国际组织常常因为它们对全球经济的失策而成为非政府组织的批评对象。非政府组织是民间机构，它们通常致力于单一事业，费用全靠捐助，而这些捐助常常来自一些基金会。因此，一些大的基金会已经通过它们对非政府组织有的放矢的资助而在全球经济中成为强大的幕后人物。

现在，非政府组织在很大意义上已经成为一种特殊的利益集团，这种利益集团不是我们通常从国内政治生活意义上所理解的，它们是跨国的利益集团，对国内、国际事务正在产生愈来愈大的影响。总体上，非政府组织以四种方式影响政府、多边机构、国家及多国合作：

1．提出和设立议程。非政府组织通过提出许多政府一直忽视的议程，敦促各国政府对某个议题的重视，协助国际社会致力解决各种问题。例如，由于国际禁雷运动组织的努力，国际社会就缔结禁止杀伤性地雷公约达成共识，并最终签署了国际禁雷协议。

2．通过协商促使议题的解决。非政府组织在设计起作用的多边条约方面扮演了一种基础性的角色。非政府组织还能在谈判处于僵局时，通过民间活动建立起政府间的信任和打破谈判的僵局。

3．促进合法化。非政府组织的意见在促进或抑制公众的政治支持方面可能成为决定性的因素。非政府组织通过调动民意，举行合法的抗议活动，参与国内和国际政治决策过程。今天，世界银行几乎一半的借贷项目有非政府组织参与的成分——而1973年至1988年间，平均只有6%的非政府组织在这些借贷资本的流向上有时起着决定性的作用。

4．实施解决方案。非政府组织在实际生活中承担着许多政府不能做或不愿做的事情，在许多全球事务的管理方面起着重要的推动作用。比如国际红十字协会在实施人道主义救助方面，往往起到了敌对国家间的沟通作用。另外，非政府组织在将国际协议与规则转变为国内立法和实施方面也起到了关键性的作用，它们在监督国内政府遵守和执行国际协议和国际规则方面，是一支重要的政治力量。

在20世纪90年代，非政府组织齐心协力，在许多方面起到了举足轻重的作用，我们熟悉的就有，制定国际禁雷公约，引起和促进人们对全球变暖和第三世界债务减免问题的高度重视，建立国际刑事法庭，挫败29个主要工业国家制定全球投资基本规则的企图，等等。

非政府组织现在处于其历史上最为辉煌的时期，它们自称为全球各国政府的“第三部门”，或者“全球文明社会”，而其他两个部门——企业和政府——往往称它们是害虫。这说明人们对尚未被以民族国家为中心形成的国际体系所接纳的非政府组织的作用，仍然存有歧义，对非政府组织所能起到的建设性作用认识不足，而对其起到的破坏性的作用则强调过多。早在20世纪60、70年代，绿色和平组织的极端行为，就让我们看到了作为体制外因素影响既有体制架构的局限与问题。从全球范围来看，国际规则的真正作用就是确保民族国家仍然保持强大的地位。这一事实看来短期内仍然不会改变。1999年12月在美国西雅图市召开的世界贸易组织会议期间，非政府组织的表现再次证实了这一点。它们在环境、人权和劳工标准问题上提出了各种主张，并且有至少来自700个机构的上万名非政府组织成员展开大规模示威游行，同警察进行“街头战”，最终推迟了新千年全球贸易回合的举行。这表明，一些以前无足轻重的非政府组织已经大摇大摆地闯入了全球经济之中，开始成为经济全球化时代世界事务中的一个重要力量。

如今，各种国际组织（包括非政府间国际组织在内），特别是联合国组织，已具有国际法主体地位与资格。当然，要注意的是，国际组织与国家有所不同，尽管两者都是合法的国际行为主体，前者的权力来源于各国建立的各种条约和该组织的组织法，它在国际上的主体地位主要是派生的，干预国际政治的权利是模糊的，干预行动的作用常常是有限的，拥有的财政能力与庞大的民族国家财政相比是微小的，即使像组织建置最完善的联合国组织本身，也不能将其简单地等同于国家那样的政权机构。