舆论的作用

第四节　舆论的作用

那么，透过复杂的表象，能否为舆论与外交的恰当关系给出一个清晰而真实的界定呢？舆论的作用到底体现在哪些方面？既有深层价值观和理性意识也有浅层的动态信息反应与情绪宣泄的民意，在外交政策制定过程中，究竟应该处于什么样的位置呢？

舆论能够发挥作用的国家，大多是民主国家或至少在政治制度中有民主萌芽的国家。而“民主是个好东西”，它已经成为整个人类普遍的政治价值取向和世界潮流，是迄今为止人类所能创造的“最不坏”的政治形式，是实现政治文明的一种手段和保障。尽管民主在实际操作中还有这样那样的弊端，但是，多数人的智慧通常优于少数贤良的智慧，民主可以少犯错误，也容易纠正错误。民主政治各种弊端的救治办法是实行更完善的、适合本国历史与国情特色的民主。

从历史经验来看，公众舆论尽管违背了成功外交所要求的灵活、及时与保密，但显而易见，具有足够信息保障的舆论是在两点确定的一个区间内与外交实践进行有效互动的：制衡最精明的外交算计，避免最愚蠢的国运冒险。舆论并不会阻碍国家扩张利益的政策。以英国为例，每逢战争期间，都是由富于帝国主义精神并具有军事才能的保守党执政，其他党派会自动放弃反对党的权利，服从保守党领导，共同形成某种举国体制，以确保战争胜利。提出过无数民主理论的英国人从来没有愚蠢到坚持民主理想高于战争胜利、民主程序重于战争体制的地步。

因此，可以这样来界定舆论与外交两者的关系：舆论如能发挥作用，会破坏类似俾斯麦“五球不落”的精致外交运作以至于难以保持对己有利的国际秩序，但也会防止威廉二世和参谋本部走向一战的军事冒险从而避免德意志帝国的覆灭。从大历史的宏观眼光来看，国运昌盛系于后者——用舆论来制衡决策的随意性。

公众舆论确保“不折腾”的秘诀在于：在了解事态进展的情况下，它可以对于把外交手段当做工具的非道德化倾向进行合理的制约。在通讯与传播技术手段迅猛发展的今天，了解事件的进展和部分内情已经成为可能：当CNN把海湾战争的实况以即时的方式传输到全世界的起居室时，当无所不在的互联网提供最新消息与各方面评论时，这种倾向越来越明显。通过民意测验，公众对事情的反应和评论可以在事情还在发展时就表露出来，并通过影响政治家们的判断，从而使公众近乎于成为事件的参加者。在这种情况下，因为害怕国内的反对并顾忌舆论影响，政治领导人往往会选择只打有把握的仗，而且希望能速战速决。这样，尽管仍会出现恃强凌弱的现象，但是可以在相当程度上制约大国间的军事冒险和招致其他大国干涉的持久战，从而保持国际局势的总体稳定。

实际上，因为舆论的存在，即使是奉行极端现实主义的政治家们也不愿意随意选择在道德上有疑问的手段。因为，有时他们也感到不得不尊重常人的道德标准，极端现实主义会引起强烈反对，使他们的事业遭到挫折。

马基雅维利在《君主论》中明确提出，君王要像狐狸一样狡猾，像狮子一样勇猛。长期以来，人们一直强调其是“工具主义”式的思维，认为马基雅维利主张“目的证明手段正当”或国际政治无非是“狗咬狗的争斗”。但实际上，他在向君主的建言中附加了重要的限制性条件。他认为，只有那些建设性的、仁慈的目的才能证明道德上可疑的手段是正当的。^[33]而且，除了理论演绎，国际政治中也的确不乏基于道德考虑而放弃现实利益的例子。1921年至1923年，美国向苏联提供了大量的饥荒救援，美国救济署（the American Relif Administration）共向苏联提供了超过90万吨、价值6600万美元的食品，据称这些食品从饥荒手中拯救了1000多万俄国人的生命。^[34]1975年，美国总统福特不顾参谋长联席会议的反对，决定将巴拿马运河的主权移交巴拿马，而他的继任者践行了这个决定。这两种行为均代表了一种倾向，即服从一项得到广泛接受的国际行为规范：第一个实例是国家政府有义务帮助遭到灾害肆虐的其他国家这一原则；第二个实例是伴随第二次世界大战而来的、反对一国对另一国实行领土统治的国际关系原则。

在全球化影响日隆的今天，通过公众舆论的威力，来减缓外交官们出于职业要求的“目的证明手段正当”这种非道德化的实践，越来越具有时代的必然性。

在对国际体系的认识中，一直存在着三种主要模式：以“人与人之间的关系如狼与狼之间的关系”为基本看法的霍布斯式各自为战、弱肉强食的国际体系；以主权国家相互尊重和武力手段有限性原则为主要内容的洛克式国际体系；以避免武力作为解决彼此间争端的手段，奉行集体安全、人类理性^[35]的客观存在会消灭一切战争的康德式国际体系。霍布斯式的国际体系在更大程度上反映了国际社会的现实。在这种国际社会无政府状态下，为求自保，国家的代表们——外交官，最理性的行为选择是摒弃道德考虑，一切为了国家私利：外交实践的有效性要求排除基于考虑整体（国际社会）和他人（其他国家）利益的道德与伦理制约，他们不能因为同情或怜悯而放弃自己的利益来成全别人或整体。^[36]这是自欧洲“三十年战争”后民族国家进入国际政治舞台以来的一个主流观点。这种为了国家私利而不择手段的外交模式导致了无数次大大小小的战争。

当历史进入21世纪的时候，这种零和博弈的外交运作模式危害日甚。如今，全球化日益深入、全球联系日益密切，面对从气候异常、空气污染、物种灭绝、疾病传播、武器泛滥、毒品走私、恐怖主义猖獗直到经济运行和金融安全等一系列必须进行全球性合作才能解决的问题，外交已经进入共赢博弈时代，任由非道德的外交观念膨胀将毒化国际关系氛围，恶化全球形势，引发争端。而这类争端，往往是牵一发而动全身，因多米诺骨牌效应而殃及全球，最终造成人类负的帕累托改进^[37]。人类必须超越自己在国际关系中以邻为壑的传统行为方式，努力营造和谐世界、互助共进，否则人类命运堪忧。

要排除这种危险的前景，使得“相互依存、共同命运、同质化”的世界继续迈入下一个千年，民族国家就必须学会自我克制。为此，除了民族国家的代表们要不断学习、相互磨合以改进自身行动模式外，发挥公众舆论的作用也是一个可行的方法。从个人生活经验出发，作为个人意见汇合的公众舆论无疑会有自私的方面，但也包含了道德和伦理因素的考量，甚至有牺牲自我利益以成全他人利益或更大利益的可能；同时，这种虑及整体利益的舆论也可能理解甚至支持民族国家的行为克制与主权让渡。

这样，集体认同缺位（或曰无政府状态）情况下的自利，就会在集体认同在场（即全球化日益深入）的情况下，部分让位于利他，从而使国家利益中的价值理性越来越凸现。这种价值理性，因为反映全人类的利益，其不断获得的良好效果，会相应在本国公民中得到不断的回应与支持。这样，随着越来越多的各国公民的参与，就可以为由于民族国家的利己惯性与固执所导致的晦暗不明的前景带来一丝光亮。

当然，一丝光亮并不足以照亮人类的前途。纵观国际政治现实，随处可见的是罔顾道义原则的行为。其一，明目张胆地发动战争。在海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争这四场对世界地缘政治和国际权力结构有着深刻影响的战争中，有意或无意造成的平民伤亡不计其数。在这些战争中，对国际法和人权的呼吁与关注，与远距离精确打击的威力比起来显得非常微弱。其二，用伪善（Hypocrisy）把冲动与冒险伪装起来，以获得理性个人的认同。比如，口口声声宣扬是为了超越国家利益的道德，其实是为了国内私利。冷战结束后，美国打着“人权高于主权”的幌子，到处干预动武其实是为了保持自己的独霸地位。其三，统治阶级还可以通过思想控制和制造同意等方式来操纵媒体和公众舆论。在一些国家，为了阻止民众对具体事务、一般事务和重大问题的正常理解，媒体经常是预先设定某一种隐性的思想框架（如，对越战进行辩论时，仅将题目限定在方式应该如何，而并不讨论战争本身是否正义），并在进行报道时经常使用“贩卖性”语言，^[38]比如，把美洲土著居民遭受种族屠杀说成是为了更崇高的事业作出的牺牲。如此作法是基于这样的思考：民主国家缺乏使用武力使公众屈服的基础，但思想产生行动，于是统治阶级就设定一种隐性的思想框架来控制人们的思想，进而控制人们的行动，这也是“奥维尔问题”^[39]产生的原因所在。

然而，“巴西一只蝴蝶的振翅可能掀起北美的一场风暴”，通过日益强大的、通晓内情的公共舆论，对外交和国际政治的自私本性进行改良是值得期待的。其一，正如卢梭在他所撰就的国际关系理论史上最出色、最有深度的论文《永久和平计划》中所说：“人与其说是根据理性行动的，不如说是受情感驱动的”，自平民中成长、与平民互动更加频繁的各国领导人，不可能从情感上漠视本国公民的呼声。只要可能，他们非常愿意借力打力、顺势而为。其二，在民主越来越成为世界潮流的今天，民众争取的包括外交事务在内的处理自己事务的权力会越来越大，人们已经不像260多年前大卫·休谟所说的“少数人是如此容易地统治大多数人，大多数人又是如此盲目地将自己的命运交在统治者手里”那样。那些自命不凡、轻视公众的政治人物是要以自己的政治前途为代价的。自17世纪英国第一次建立起现代政治制度以来，民众需要的是“同他们一样的、知道他们需求的乡巴佬”，“不要爵士和绅士”，因为这些人不了解“民众的苦痛”，只会“压迫他们”。^[40]因此，现在已经不再是考虑“要不要”互动的问题了，时代的发展已经要求掌控外交的人士时时考虑如何与舆论互动了。

这种判断，尽管时空有些延后，但随着中国与世界的互动越来越密切，中国民主政治建设的不断完善，公民参政议政意识的不断增强，以及中国传统政治道德和中国共产党代表最大多数人民利益定位的要求，都会越来越适用于中国的现实情况与未来发展。“颜色革命”的教训也启示：网络舆论得不到恰当引导可能导致民众走向街头政治，危及政权。这在社会转型期因“民众诉求”与“公权执政能力嬗变”矛盾而面临大量群体性突发事件的中国，尤其值得注意。因为群众长期以来的积怨得不到正常渠道的纾解，矛盾积累、能量聚集，可能发生“怨恨转移”，借看似无关民生的外交事件而爆发，从而引起极具破坏性的后果，不仅危及外交而且影响社会稳定。另外，就中国的传统而言，外交政策的确定既关乎战略问题，也涉及道德，对外软弱常常被解读为人格化的政府丧失了从政道德，而不是被解读为形势的需要或出于利益判断。作为一个大国，中国民众的行为与情绪，往往会在其他国家引起政府的疑虑和民众的反弹。

民心如境，不可方欺。因此，看清民怨所指、民愤所寄与民意所期，采取切实有效措施，弥合网络舆论与外交政策的差距，迫在眉睫。正如2009年6月24日《人民日报》发表的《突发敏感事件，政府如何避免缺语、失语、妄语》一文所指出的：“面对突发群体性事件，政府和主流媒体仅发布信息还不够，还必须迅速了解和把握网上各种新型信息载体的脉搏，迅速回应公众疑问；如果在突发事件和敏感问题上缺席、妄语，甚至想遏制网上‘喧哗’，则既不能缓和事态、化解矛盾，也不符合十七大提出的保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的精神。”^[41]

【注释】

[1]马世琨：《说几件难忘的事》，载《历史的脚步》，人民日报出版社2005年版，第351-352页。

[2]同上，第355页。

[3]2008年11月，中国两艘海洋调查船进入钓鱼岛海域，这是近十年来中国海洋调查船首次进入钓鱼岛海域。刘建超2008年12月8日在回应中国海监船巡航钓鱼岛的新闻时仅表示：“钓鱼岛及其附属岛屿自古以来就是中国的固有领土。中方有关船只在中国管辖海域进行正常的巡航活动是无可非议的”。这也是中国外交部门在钓鱼岛问题上的惯常表态。

[4]经过多年的听证和审理，设在荷兰海牙的国际法院2009年2月3日作出终审判决：属于乌克兰的兹梅伊内岛（罗方称蛇岛）是礁石而非岛屿，罗马尼亚拥有附近9700平方公里的大陆架。按照判决，罗乌两国存在争议的区域大约有80％被判归罗马尼亚所有。据报道，判归罗马尼亚的海域藏有约700亿立方米天然气和1200万吨石油。黑海大陆架蕴藏着丰富的石油和天然气资源，长期以来，罗马尼亚与乌克兰在黑海海域边界划分问题上一直存在严重分歧。2004年，罗马尼亚在与乌克兰进行数轮谈判未果后，向国际法院提起诉讼，要求国际法院对两国黑海边界进行划分。乌克兰方面此前曾表示国际法院的决定将对双方具有约束力。

[5]赵倩：《中日关系论争的理智与情感》，《瞭望东方周刊》2004年第30期。

[6]乔姆斯基指出，“国家利益”其实是一种政治话语，正是因为这个概念本身比较模糊，美国统治阶级常把它当做一个宣传用语，用于掩盖自己的真实企图，同时骗取民众对政府政策的支持。仔细观察就会发现，国家利益并不是根据所有民众的利益来界定的，也不仅仅是运用常识和理性分析国际事务的结果，而是根据那些掌握资源、控制国家政权的商业精英的利益来界定的。Noam Chomsky：Language and Politics，Edited by Carols P.Otero，Montreal：Black Rose Books，1988，p.662.

[7]马世琨：《新形势下的国际评论写作》，载《历史的脚步》，人民日报出版社2005年版，第355页。

[8]Warren P.Strobel，Late-Breaking Foreign Policy：The News Media’s Influence on Peace Operation，Washington，D C：United States Institute of Peace Press，1997，p.215.

[9]Holsti：Public Opinion and American Foreign Policy，p.300.

[10]布赖恩·麦克奈尔：《政治传播学引论》，殷祺译，新华出版社2005年版，第3页。

[11]弗雷德里克·巴尔比耶等：《从狄德罗到因特网——法国传媒史》，施婉丽等译，上海人民出版社2009年版，第129页。

[12]拉斯韦尔的《第一次世界大战的宣传技巧》对此有详尽而全面的阐述。

[13]利昂·N.弗林特：《报纸的良知——新闻事业的原则和问题案例讲义》，萧严译，中国人民大学出版社2005年版，第121页。

[14]佐藤卓已：《现代传媒史》，诸葛蔚东译，北京大学出版社2004年版，第120页。

[15]戈登·克雷格、亚历山大·乔治：《武力与治国方略》，时殷弘等译，商务印书馆2004年版，第81页。

[16]佐藤卓已：《现代传媒史》，诸葛蔚东译，北京大学出版社2004年版，第119页。

[17]菲利普·马尔尚：《麦克卢汉——媒介与信使》，何道宽译，中国人民大学出版社2003年版，第159页。

[18]佐藤卓已：《现代传媒史》，诸葛蔚东译，北京大学出版社2004年版，第185页。

[19]基于特殊的国情与传统，在欧洲各国外交专属于少数人的时代里，公众舆论就已经开始影响美国的外交决策。托克维尔敏锐地发现了这一点，论及美国外交政策与当时的欧洲有何不同时，他最深的印象就是公众舆论作用的差别。

[20]沃纳·赛佛林、小詹姆斯·坦卡德：《传播理论——起源、方法与应用》，郭镇之等译，华夏出版社2005年版，第13页。

[21]佐藤卓已：《现代传媒史》，诸葛蔚东译，北京大学出版社2004年版，第122页。

[22]戈登·克雷格、亚历山大·乔治：《武力与治国方略》，时殷弘等译，商务印书馆2004年版，第91页。

[23]Philip Seib：Headline Diplomacy—How News Coverage Affects Foreign Policy，Greenwood Publishing Group，Inc.p.16.

[24]同上，p.26.

[25]George F.Kennan，“Somalia，through a Glass Darkly”，The New York Times，September 30，1993.

[26]刘笑盈：《国际一流媒体形成的原因及当前的媒体格局》，《对外大传播》2009年第3期。

[27]托布约尔·克努成：《国际关系理论史导论》，余万里、何宗强译，天津人民出版社2005年版，第267-268页。

[28]2003年2月15日，历史上最大的全球示威爆发，抗议美国对伊拉克的入侵。与此同时，皮尤研究中心对1.6万人的调查显示，在14个主要国家中，只有4个国家的多数人对美国有好感；而在1999、2000和2002年的同样的调查中，则有10个国家的多数国民对美国有好感。Robert O.Keohane： Anti-Americanisms in World Politics，Cornell University Press，2007，p.1.

[29]在2009年1月21日晚返回老家后，面对奥巴马在就职演说中对自己的批评和最低的民意支持率，布什说，我不会让民意告诉自己该怎么办，我对自己任内的成绩是满意的（I never took an opinion poll to tell me what to think.And I’m coming home with my head held high and a sense of accomplishment）。Katharine Q.Seelye，Bush Again Defends His Presidency，The New York Times，2009-1-20.

[30]民意的代表者认为，让民意影响政策选择是明智的，对一项成功的外交政策而言，民众的支持也是必要的。民意的执行者同意第一点，但认为一项成功的外交政策并不一定需要民众的支持，因此他们可能不注意引导民众。民意的实用主义者认为，即使民意影响外交政策选择是不明智的，但是民众对所选政策的支持是必须的，因此会争取民众支持。民意的监护者认为，让民意影响外交政策选择是不明智的，而且一项成功的外交政策也不需要民众的支持，因此他们会去教育民众，向民众展示某项政策是怎样为国家利益服务的。见Douglas C.Foyle，Counting the Public in：Presidents，Public Opinion，and Foreign Policy（New York：Columbia University Press，1999），pp.11-15.转引自陈文鑫：《塑造还是反映民意》，《美国研究》2003年第4期。

[31]Richard J.Barnet，The Rockets’Red Glare：When America Goes to War-the Presidents and the People （New York：Simon ＆ Schuster，1990），p.12.

[32]Frank Newport，“Should Bush Be Reading the Polls？”？http://www.gallup.com/poll/FromtheEd/ed0303.asp。

[33]在这一点上他很像亚当·斯密，斯密在写完《国富论》后，害怕人们过于自私地追求个人目的，就写了一本《道德情操论》来平衡经济行为中自私的冲动。

[34]弗雷德里克·舍曼：《美国对俄政策》，（纽约，1928），第203-207页，转引自孔华润主编：《剑桥美国对外关系史》，张振江等译，新华出版社2004年版，第77页。

[35]卢梭并不反对这种设想，他也丝毫不怀疑这种设想一旦实现所带来的“巨大的、显著的、毋庸置疑的”好处，但是卢梭坚决反对这个设想的理性基础。在他看来，人只具有潜在的理性：事实上，由于人已经被败坏的社会风气所异化，人已经不可能认识到自己的真正利益。

[36]美国神学政治家尼布尔认为，作为国家一个个公民利益汇合的代表，政治家们无权因为考虑其他国家的利益而减损本国利益，因此，他们不得不把个人对国家无私的爱转化为在国际社会中的自私行为。

[37]经济学上指一种所有人都吃亏，只是吃亏有多少之别而基本无人受益的情况。

[38]Andrew Sneddon，“Advertising and Deep Autonomy”，in Journal of Business Ethics，2001，Vol.33，No.1，pp.15-28.

[39]位列被引用最多的世界十大思想家之一的乔姆斯基，几乎将平生所学都集中在解决“柏拉图问题”和“奥维尔问题”上。所谓“柏拉图问题”是要回答为何人之生命经历有限却拥有如此丰富的知识；而所谓“奥维尔问题”，用罗素的话说就是：“为什么人（对事实）似乎知之甚少，尽管现实中的证据是如此丰富！”乔姆斯基认为，“奥维尔问题”是个严肃的现实问题，需要大量的分析工作以揭示知识是怎么被歪曲、操纵和控制的。他认为，是统治阶级对媒体和公众舆论的操纵实现了这一切，为此，需要让公众尽快发现媒体报道与事实之间的差距，从而使公众明白那些占统治地位的精英阶层如何为了私人利益向民众灌输各种信条和主张，促使民众相信统治阶级的行为符合民众利益，并使民众支持他们的决策。只有让公众明白了统治阶级的所作所为，对政府的不合法行为进行抵制，才能为自己也为他人的人性发展创造一个更加良好的环境，从而实现真正的民主。为了这个目标，从20世纪60年代反越战和抵制征兵运动开始，乔姆斯基一直致力于批判和揭露美国国内政治和对外政策如何破坏民主、践踏人权、为少数富人牟取利益。也因此，乔姆斯基成了与美国政治和对外政策话语霸权唱对台戏的最知名、最伟大的持不同政见者。以上分析参见尤泽顺：《乔姆斯基——语言、政治与美国对外政策研究》，世界知识出版社2005年版，第3-6页。

[40]诺姆·乔姆斯基：《新自由主义和全球秩序》，徐海铭等译，江苏人民出版社2000年版，第28页。

[41]《突发敏感事件，政府如何避免缺语、失语、妄语》，《人民日报》2009年6月24日。