教育政策执行的一般过程

二、教育政策执行的一般过程

教育政策执行是一个动态的发展过程，包括教育政策宣传、教育政策分解、教育政策资源整合、教育政策实验、教育政策全面实施与推广等阶段，依序运行。

（一）教育政策宣传

教育政策一旦颁布，就需要通过各种有效的渠道，向政策执行主体、政策客体以及社会各界宣传教育政策的目标、意义、内容、要求等，以取得各方对政策的认同和理解，减少对政策的误解和抵触，形成有利于政策执行的舆论氛围和实施环境。政策宣传的方式多种多样，如媒体宣传与报道、专题演讲、培训进修、动员大会、口号标语等。近年来，各种新媒介的应用，如网络直播、网络互动、新闻发布等，使教育政策的宣传更加直接、及时、公开和透明。

不过，与其他公共政策宣传相比，参与教育政策宣传的媒体多限于教育系统内部的官方媒体，难以激发广泛的政策影响。同时，由于公民利益表达渠道的多样化和自由化，作为为公众所瞩目的教育，又常常招致评说，其中尤以负面评论居多，甚至有道听途说、断章取义之辞，易混淆视听。要保证教育政策宣传及时、公开和透明，首先需要进一步确认教育事业的公共性与教育政策的公开性。教育事业是一项公共事务，公众有权对教育政策进行公开评论。其次，要坚持教育政策的专业引领性。教育具有多样化的目标，其中政府、公众与教育专业人士之间存在分歧是正常的，教育专业人士要肩负起专业引领的使命，不能随波逐流，要通过自身的专业素养、专业能力、专业觉悟引导教育政策舆论的路向，坚持正确的教育政策舆论导向。第三，要善于利用舆论的影响。教育政策执行机构应对各种舆论影响及时作出回应，从而利用舆论影响，扩大公众对教育政策的认知与理解。在当今的网络化时代，网络媒体的应用可以大大提高公民参与教育政策执行的积极性与创造性。近年来，上海市教育委员会通过其官方网站“上海教育”主动公开各种教育政策信息，利用网络开放教育政策的公示评议，组织专题网络调查，促进教育政策主体与公众围绕教育政策展开网络互动沟通，形成了一支由区县教育行政部门、教育信息中心人员和网络公众组成的政府信息公开评议员队伍。这些举措促进了政府与公众之间的交流沟通，有效地促进了政策共识的达成，减少了政策宣传成本，体现了现代政府的治理之道。

上海市教育委员会通过其官方网站——“上海教育”，结合政府信息公开开展与市民互动工作，从2004年5月到2007年年底，累计主动公开政府信息2140条，全文电子化率达100%。上海还先后开展了“各区县政府依法履行教育责任情况网上公示”、“2007年上海市高等学校实验教学示范中心名单网上公示”等网上公示评议，参与者达7.86万人次；先后开展了“推进义务教育均衡发展的重点”、“关于对370辆中小学、幼儿园自备校车统一标志和规范管理”等专题的网上调查和教育大家谈活动，参与者达8.34万人次。2007年度，“上海教育”的信息公开专栏访问量达51.4万人次，累计参与互动者达17.27万人次。⁽³⁷⁾

（二）教育政策分解

教育政策包含战略性决策和战术性决策。国家教育政策往往侧重战略性决策，国家教育政策的执行需要经历一个由战略性决策向战术性决策转化的政策地方化的再决策过程。对地方的政策执行机构来说，需要在认真领会和理解国家教育政策的实质、精神以及政策的目标、方向、原则、要求与手段的基础上，结合本地区实际情况，对总体目标和工作任务进行分解，从而提出本地区的政策实施方案。从根本上讲，教育政策分解的过程是教育政策的地方化过程，是教育政策的再决策过程，也是地方教育政策实施方案的制定过程。落实这一工作的关键有四。（1）可行性:执行计划要考虑到地方政策执行机构人、财、物等各项资源的保证，计划要切实可行，政策的各项指标要在原有基础上依据渐进原则来制定。（2）具体性:任务分解要具体明确，指标要细化，不可含糊笼统。（3）全面性:坚持科学发展观，政策任务的分解必须能够对政策目标的实现形成全面的支撑，重大教育政策要形成系统，或以重大政策（政策的重点部分）引领全局，不可顾此失彼，或“头痛医头、脚痛医脚”。（4）一致性:认真领会上级政策精神，政策执行过程中始终贯彻国家政策精神；保证政策执行的各个环节彼此协调和配套，与其他相关政策互相支持，既不与上位法律政策发生冲突，也要避免与同级政策相矛盾。

以我国职业技术教育政策为例，2005年国务院发布《国务院关于大力发展职业教育的决定》，提出职业教育的重要使命:为我国走新型工业化道路，调整经济结构和转变增长方式服务；为农村劳动力转移服务；为建设社会主义新农村服务，为提高劳动者素质特别是职业能力服务。为了配合国务院的这项重大举措，教育部陆续启动实施了“职业教育实训基地建设计划”、“县级职教中心建设计划”、“高水平示范性中等职业学校建设计划”、“中等职业学校教师素质提高计划”、“国家示范性高等职业院校建设计划”、“国家助学体系建设计划”等多项重大政策，在财政、师资、生源、实训基地、精品课程、重点学科等各项分解任务上开展发展职业教育的基础能力建设。在每一项基础能力建设中，中央和各省、市职业教育管理部门作好人、财、物、时间的各级规划，形成一个遍布全国的职业教育发展计划网络。

（三）教育政策资源整合

教育政策执行可以利用的资源通常包括权力资源、信息资源、财政资源和物质资源等，是一定常数。为了进一步提高可利用资源的丰富性，往往通过资源配置、制度创新和培训学习等资源整合和开发方式，以提升资源组合效率和利用效率。

1.资源配置

常规性的教育政策执行通过相关人员任务、职责的合理分配即可完成，而当面对一些重大的教育政策时，则需要进行组织重构。所谓资源配置，就是按照政策目标，合理地设置机构，建立体制，分配权力，配置人员、财务、物资、信息等各种资源。组织合并或新建必须以高效、合理为核心，使组织或系统中的每一个部门、每一个岗位都有清晰明确的任务分工和责任要求，以防人浮于事或推诿扯皮。同时，为了确保组织的整体执行力，政策系统内部的各部门还必须摒弃本位主义、个人主义的狭隘利益，树立服务大局的观念。教育系统内不同层级、不同部门、不同学校、不同教师之间应当加强交流和沟通，整合有限的教育资源，协同前进，形成教育政策执行过程的变革共同体。此外，教育政策执行特别需要协调好地方权力机关、社会机构与学校的关系，调动各种社会力量，为教育政策的顺利、有效执行服务。

2.制度创新

新教育政策的执行和推广，需要相应的制度加以约束、激励和保障，如管理制度、人事制度、财政制度、督导评估制度、问责制度等，因此，地方教育政策执行机构需要根据实际情况进行制度创新:一要从实际出发，全面规划，根据当下教育事业发展实际，废止不合理的旧制度；二要加强制度的修订、补充和完善，制定科学、合理的制度，尤其要明确界定政策执行者和目标团体的责任、权利与义务，使执行者和目标群体明白哪些事可以做，哪些事不可以做；三要营造良好的政策环境，构建灵活高效的政策执行文化，既要用制度保障政策执行的权威性和有效性，同时要鼓励政策执行者的创造性行为，促进教育政策的有效执行和政策目标的完满实现。

3.培训学习

教育政策关涉教育变革，对于事关全局、涉及重大变革的教育政策，除了思想教育和必要的资源支持外，还要辅之以有效的培训学习，以统一思想，提高认识，领会和掌握政策要求，保证各地区、各部门、各学校教育政策执行的统一性，提高政策执行力。教育政策执行过程中的培训学习，关键在于行之有效。首先要引导教育政策执行者和广大教师正确把握教育政策和教育变革的本质与目标，提高对变革的认同感，正确认识变革可能遇到的困难与障碍，增强变革成功的信心。其次要帮助政策执行者和广大教师学习和掌握落实教育政策、促进教育变革所需要的新技术、新方法，使其主动变革自身行为模式，变“适应型工作”为“创造型工作”，促进教育变革的实现。再次，教育政策执行过程中的培训学习要用“组织学习”代替“个体学习”，加强培训学习与日常教育生活的联系，通过现场教学、现场指导和实践学习，帮助政策执行者和广大教师在组织运行过程中，通过实践、互动创造地学习，以提高系统整体的政策执行力。

（四）教育政策实验

政策实验有不同的分类，按实验目的分，有评估型政策实验、探索型政策实验和教学型政策实验；按实验对象分，有直接政策实验和模型政策实验；按实验场所分，有实验室政策实验和现场政策实验；按实验的对照情况分，有对比政策实验和非对比政策实验等。常见的政策实验有如下几类。⁽³⁸⁾

1.行为政策实验

行为政策实验（behavioral policy experimentation）是一种对比政策实验，其突出特点在于:实验经过严格的设计，对政策变量进行了有选择的控制，因此该实验可以区分关键变量和其他变量，确切知道结果是由哪个变量导致的。此外，由于实验遵循标准的程序和方法，故可以重复进行，且成本低廉。其局限在于，由于实验是在实验室中而不是真实环境中进行的，人为设计的痕迹比较重，容易产生行为扭曲，缺乏外部有效性。另外，这类实验侧重微观政策影响，较难反映宏观政策效应。

2.实地政策实验

实地政策实验（pilot policy experimentation）相当于实地政策试点。这类试点往往在选择了政策推行的地域和范围后，不再选择对照组和控制组，不引入控制变量，完全是在所选区域和范围的真实环境中对政策进行检验，是一种非控制的评估性现场政策实验，也是一种直接政策实验。这种实验适用于已有较完整的政策方案，但不确定政策是否真的有效，或是否难以承受全面实施该政策失败后所产生的后果，主要目的是在控制风险的同时，对政策的实施效果进行实际检验。改革开放以来，我国许多社会与教育政策的实施采用政策试点的办法，先在一些地区实验，在取得经验并加以丰富和完善后，才在全国范围内推广。2010年10月，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，全面启动国家教育体制改革试点工作。国家教育体制改革试点的基本内容有三大类，即专项改革试点、重点领域综合改革试点和省级政府教育统筹综合改革试点。专项改革有十大试点任务，其中基础教育有三项，分别是加快学前教育发展、推进义务教育均衡发展和探索减轻中小学生课业负担的途径；高等教育有三项任务，分别是改革人才培养模式、改革高等学校办学模式和建设现代大学制度；另外四项任务是改革职业教育办学模式、改善民办教育发展环境、健全教师管理制度和完善教育投入机制。国务院要求，推行国家教育体制改革应遵循以下基本原则:

坚持以人为本，着力解决重大现实问题。从人民群众关心的热点难点问题入手，着力破除体制机制障碍，努力解决深层次矛盾，把办好人民满意的教育作为推进教育改革的出发点，把能否促进人的全面发展、适应经济社会需要作为检验教育改革的根本标准。坚持统筹谋划，确保改革协调有序推进。搞好总体设计，正确处理改革、发展和稳定的关系，把立足当前与兼顾长远相结合，综合改革与专项改革相结合，着眼于事关全局的关键领域和薄弱环节，有计划、有步骤地扎实推进，确保改革的科学性、系统性。坚持因地制宜，鼓励各地各校大胆试验。充分考虑城乡差别大、区域发展不平衡的现实，把整体部署和尊重基层结合起来，充分发挥地方、学校和师生的主动性、积极性、创造性，鼓励各地各校紧密结合实际，积极探索，勇于创新，增强教育事业改革发展的内在动力，努力形成全社会共同推进教育事业改革发展的良好局面。⁽³⁹⁾

表4-2　国家教育体制改革重点任务及试点地区、学校一览表

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资料来源:国务院.国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知（国办发［2010］48号）［R/OL］.（2010-10-24）［2011-01-30］http://www.gov.cn/zwgk/201101/12/content_1783332.htm

实地政策实验可以在真实的政策环境中合理设计政策执行机构和配套措施，评估政策效果，尽早发现政策缺陷，完善政策细节，总结得失；成功的实地政策实验能够扩大政策影响，为更大范围内的政策推广打下基础，减小实施阻力。其局限性在于:实验周期较长；与实验室实验相比，成本较高；资源投入相对较大，社会关注度高，政策实验者承受压力大。

3.社会政策实验

社会政策实验（social policy experimentation）是指在非真实实验的情况下，运用实验的逻辑，运用随机分配的方法将社会实验的参与者分成实验组和控制组，不对政策实施环境施加控制，系统控制政策行为，通过跟踪观测和对照比较，考察政策对参与者的影响，进而检验不同政策的效果。一般来说，社会政策实验通过项目组内不同类型政策行为之间的差别来获得关于政策结果变化源头问题的答案，寻找解决社会问题的途径。社会政策实验的程序设计一般分四步:

（1）由监测者随机选择实验对象作为研究样本，将样本分为实验组（接受实验处理）和控制组（不接受处理或接受与实验组不同的处理），并确定施加实验组的政策措施（实验处理）及其监测指标；

（2）对实验组施加实验处理，对控制组则不施加控制措施或做显著不同于实验组的处理；

（3）监测两组结果；

（4）对政策效果和产出进行对比分析和评价。

从方法类型上看，社会政策实验属于评估型政策实验、直接政策实验、现场政策实验和有对比政策实验。社会政策实验适用于已有较完整的政策方案但不确定政策是否真正有效的情况。

需要注意的是，在社会政策实验过程中，尽管无法做到完全随机分组，从而无法避免因起始条件不同而导致结果不同，但在研究过程中，教育政策监测和评估者应尽可能做到随机分组，以使对政策与效果、产出之间关系的推理更为可信。此外还需注意，这种方法是一种小范围的实验法，当政策在整个社会推行时，其外部有效性则是值得怀疑的。⁽⁴⁰⁾社会政策实验主要有四种类型:相关设计、时间序列分析、非等组前后测试设计和现场实验设计。⁽⁴¹⁾20世纪60年代，美国监测“启蒙计划”政策所采用的即是社会政策实验方法；⁽⁴²⁾90年代以来，社会政策实验得到较广泛的应用和发展，如2002年墨西哥对教育补贴政策的影响评估等。⁽⁴³⁾

社会政策实验在真实的环境中实施政策评估，避免了外部有效性不足的问题，可以较好地检验政策效果，但由于需要随机选择参与者以及对照比较，故相应的实验成本较高、周期较长，而且，样本的随机选择是否符合伦理道德，也一直备受争议。

4.系统动力学政策实验

福里斯特（J.W.Forrester）1958年提出的系统动力学政策实验（system dynamics policy experimentation）是一种基于实验室环境的模型政策实验，它通过建立复杂系统的反馈关系模型，并以计算机仿真为手段，研究系统随时间的状态演进，预测不同政策后果。⁽⁴⁴⁾在现代社会，由于社会与教育问题的复杂性，应用系统动力学政策实验，强调对客观世界的建模、仿真和预测，可以在实验室里反复验证假设，也可以改变政策变量，考察不同的政策结果，实验成本较低。其不足之处在于，较少关注人对政策的主观反应，特别是政策目标群体对政策的接受度、政策价值和利益冲突等。

（五）教育政策的全面实施与推广

政策的全面实施与推广是教育政策执行中最重要的环节，要严格按照政策执行的基本原则，结合政策试点中获得的各种经验教训，精心选择政策执行工具，灵活变通地处理各项反馈意见和突发事件，认真做好各项具体工作，最大限度地保证政策执行的有效性。值得注意的是，在教育政策推广过程中，仍然需要将教育政策的相关规定与所推广区域和范围的具体情况相结合，做到因地制宜、因事制宜。