我国教育政策的执行模式

二、我国教育政策的执行模式

我国教育政策的执行模式主要有目标管理和委托代理两种。

（一）目标管理

所谓目标管理就是根据政策所确定的目标体系，明确权责关系，配置执行的机构与人员并落实政策执行目标，使各机构与人员围绕所承担的目标而展开执行活动。目标管理既是一种管理方法，也是一个管理过程。其具体步骤是：

1.落实教育政策目标

即把教育政策目标体系内的所有目标落实到相应的机构和人员，使教育政策的决策机构与人员各自承担明确的目标任务。其内容包括：依据教育政策目标的数量、重要程度及实施目标的难易程度配置执行机构和人员，努力实现机构精减、人员精干，这是教育政策执行的前提。做好教育政策目标的分类工作，使内容与性质相同或相近的政策目标由同一执行机构承担，防止目标交叉或目标重叠现象的发生，这是教育政策执行的保证。教育政策目标体系中的所有目标都得以明确落实，教育政策执行的各项组成部分都承担明确的目标任务，这是教育政策执行的关键。

2.明确权、责、利关系

即依据教育政策目标的需要，向各执行机构授予权力，赋予责任，保证利益，明确权、责、利的统一关系。权力是为了确保教育政策目标的实现而由国家法律或公共组织的规章制度赋予教育政策执行机构的强制力，是承担目标责任必不可少的手段。教育政策执行机构承担目标的数量、重要程度及实施目标的难易程度不同，因而需要的权力范围、权力强度各异。一般而言，承担教育政策目标所需要的权力包括：在实施目标过程中的次级决策权、一定范围内对实施政策目标方法措施的选择权、对实施政策目标过程的控制权、对政策执行人员的任免权和奖惩权、有限的资源支配权、对教育政策机构的建议权等。对教育政策执行机构来说，承担目标本身就是责任，是对授权者或委托者的一种承诺。具体来讲，责任包括落实教育政策目标过程中应承担的政治责任、法律责任和工作责任。政治责任是指在教育政策执行过程中，必须认真贯彻国家各项路线、方针政策，自觉服从上级的领导，主动接受监督检查。法律责任是指在教育政策执行过程中必须遵守国家法律、法令各项规章制度，必须遵纪守法，依法办事。工作责任是指在教育政策执行过程中必须全面落实教育政策，保证教育政策目标的顺利实现。以上三种责任如不能实现，将受到相应部门的追究。利益是教育政策目标任务承担者完成任务后应获取能够自主支配的物财资源。它是完成教育政策目标任务的报酬。物财资源的合理分配是调动教育政策执行人员工作各级性的根本保证。因此，应依据所承担目标任务的数量、重要程度以及完成目标任务的难易程度对执行者应得的物财资源合理确定。

3.在政策实施过程中对目标进行必要的调整

在教育政策执行过程中，由于各种因素的作用可能出现不曾预料的结果，比如某项政策目标顺利实施，可能提前实现；某项政策目标因遇到重大障碍而实施受阻或中断。这就需要及时做出必要的调整。教育政策目标的调整包括：（1）调整执行人员，包括撤换那些不能尽职尽责或能力欠佳的人员，为目标实施受阻的执行任务充实人员等。（2）调整权责关系，如收回某项教育政策执行权力及相应责任，授予某项教育政策执行项目更大的权力及赋予更多责任。（3）调整物资、财力资源配置，如对面临复杂问题且对教育政策执行全局至关重要的执行任务适当增加物资、财力供应，对进展顺利或对全局不会产生重大影响的执行任务适当减少物资、财力供应等。^[5]

4.目标验收

这是目标管理的最后一个环节，是指教育政策执行任务完成后，对整个政策任务执行中的全部情况进行归纳，总结经验，找出问题，认定目标完成情况，落实奖惩。这一环节最重要的是注意兑现诺言，做到言必信，行必果。

目标管理是一种以人为本的管理方法，是一种依靠群众、注重成果的管理方法，它在教育政策执行过程中有广泛的应用价值。

（二）委托代理

随着市场机制的建立和完善，委托代理模式在教育政策的执行中逐渐被探索和运用。委托代理是现代社会生活中的一种普遍现象，从委托代理的角度来看待教育政策，即把教育政策的制定机构与人员看做政策执行委托人，而把政策的各级执行机构和人员看做是政策执行代理人，教育政策执行就是政策执行代理人为实现委托人所设定的政策目标，取得预期效果，而采取的各项措施或做出的执行行为。

我国教育政策“主要由各级人民政府、教育主管部门、其他有关部门、各级各类学校及其工作人员负责执行”^[6]。教育政策执行属于行政委托代理链条中的一个环节。教育政策的制定机构国务院和教育部可以看做是政策初始委托人，各级各类学校的管理人员和教师可以看做是最终代理人，在初始委托人和最终代理人之间，每一层级的执行机构（和人员）既是上一级机构委托人的代理人，又是下一级机构代理人的委托人，具有双重身份。从中央、各部委到省级教育部门、地市级教育政策执行部门、县级教育政策执行部门，乡镇一级教育行政主管部门（学区）和各级各类学校教育政策执行机构及人员，形成一个自上而下层层传递的教育政策执行委托代理链。我国教育行政委托代理关系和教育政策执行的流程可用图4-1表示。

图4-1　教育行政委托代理关系和教育政策执行的流程

其中，每一层级的政策执行机构及人员负责执行上级委托部门分配的任务，并承担相应的责任。国务院所属的分管教育行政事务的执行机关教育部，作为一种职能机关，对上受国务院行政首长的指挥监督，对下在所管辖的区域范围内行使行政管理职能，其主要职权是：“实施国家有关教育的法律、指示和政策；发布有关全国教育工作的命令、指示和规章；制定全国教育事业的发展规划和计划；组织和指导教育教学改革工作；协调、监督省、自治区、直辖市人民政府、中央国家机关各部门的教育工作。”^[7]

县级以上地方教育行政部门包括各省教育委员会、教育厅（局）等。它们是主管本行政区域教育工作的部门，在本级人民政府的统一领导下，行使国家管理教育的权利，并且受教育部的领导或业务指导，其主要职权是：“就本行政区域教育发展与改革的重大事项向同级人民政府提出建议；组织实施本行政区域的教育发展和改革工作；指导、监督下级人民政府及同级人民政府其他行政部门的教育工作；根据同级人民政府的授权，管理本行政区域内中央国家机关所属的学校工作；行使同级人民政府授予的其他教育管理职能。”^[8]

同理，县、乡、镇级人民政府设立主管教育的教育局、教育科、学区和各级各类学校和其他教育机构等，也具有相应管理权限和职责。最后，在学校设置以校长为首的主要行政负责人，负责学校的教学和其他管理活动，履行国家和地方各级教育行政部门制定的教育政策；同时，设置教职工代表大会，参与学校的民主管理和监督。

我国教育政策执行依附行政体系，形成一个自上而下（垂直的）、严密的政策执行委托代理链，其基本特点是：第一，政策执行的委托代理中间环节较多，每一级政策执行机关及人员既是上级政策委托人的执行代理人，同时又是下级政策执行机关的政策委托人；第二，在委托代理链中，各级委托人与代理人之间地位不平等，下级政策执行代理人往往由上游代理人指派，除非严重渎职，一般不存在被替代危险，不存在代理人退出机制；第三，委托代理关系遵循行政监督原则，主要方式有上级检查、下级汇报和接受同级政府行政部门监督等。这种自上而下的行政委托代理关系的优点在于，可以动员大量的人力、物力和财力资源，集中力量办大事，统筹全局。同时也存在委托代理链过长、政策执行代理人责、权、利不对称、委托人激励不足、政策执行监督乏力等不足之处。