我国城市基础设施民营化环境的分析

4.2.2　我国城市基础设施民营化环境的分析

1.经济环境分析

（1）基础设施投资需求剧增

许多研究证实了基础设施投资与经济增长的密切联系。基础设施投资可以促进国民生产总值（GDP）增长的同时，不断增长的GDP又需要更多的基础设施投资。近年来，我国的GDP一直保持稳定的增长，就连在2009的金融危机中也保持了8%的增速，而2010年的GDP增幅为10%左右。我国经济运行正逐步摆脱经济危机的影响转入稳定增长的轨道。经济运行的稳步增长需要基础设施的大量投入，这为基础设施民营化创造了有利的条件。

（2）民营部门实力不断壮大

我国的民营经济最初并不是诞生在体制之内，被看作是体制外的一种新生事物。因此，民营经济长期以来受到“次国民待遇”。这种次国民待遇表现在市场准入方面、银行贷款方面、赋税和法律方面以及观念方面。正是在这样恶劣的生存环境中，民营企业经历了多年不断发展和调整，经过优胜劣汰，积累了必要的经营经验和教训，逐步形成了较强的竞争能力和相当的经济实力。经过改革开放30年的努力，民营部门已逐步发展成为资金实力雄厚、经营管理能力强的重要经济力量。

在资金实力方面，以私人控股投资为例，如表4.1所示，私人控股投资占城镇固定资产总投资的比重不断增大，到2009年已达到41.4%。

在经营管理能力方面，经过多年的发展，一些民营企业已经发展成为生产规模大、产品档次高、投资能力强、经营管理机制先进的现代企业。尤其是一些实行股份制的民营企业，他们已经逐步摆脱了传统的民营企业家族式的管理模式，在实现了资本所有者和经营者分离的基础上，建立严格的公司治理结构。他们按照市场机制运作，形成了以降低成本、提高效益为中心，集团化发展、规模化经营、企业化管理的自我发展机制，他们已经具备了投资、建设、运营、管理大型基础设施项目的能力和条件。民营经济的产权结构和运行机制决定了民营企业具有强烈的获利愿望。这种强烈的获利愿望促使企业提高运营能力，提高生产效率，开展创新活动。

不过，尽管民营企业的发展壮大使得其中一部分具有相当大的经济实力，但基础设施通常需要巨大的投资，且投资周期长，这不是一家民营企业能独立承担的。但民营企业的自组织能力差，如果没有政府出面牵头的话，民营企业很难自己组织起来。如果民营企业能够自发的组织起来，将更有实力进入基础设施产业。

2.制度环境分析

一系列政策法规的制定，极大地促进了我国城市基础设施领域的民营化改革，但从总体上来说，我国城市基础设施民营化依然缺乏完善的法律框架。市场经济环境的不成熟，以及长期的政企合一经营模式使我国城市基础设施行业的管制依然具有浓厚的行政色彩，管制行为在很大程度上是行政行为而不是经济行为。我国目前的监管体系主要存在以下几个问题：

（1）监管缺失

市场化改革不是将公用事业推向市场后放任不管，政府有责任保证基础设施服务的稳定和普遍供应。一些地方片面的认为市场化就是出售国有资产、将公用事业承包给私人部门，“一卖了之”，只是考虑引资问题，而没有进一步考虑监管机构的角色，以至于出现市场化以后公共服务质量下降、价格上涨、经营不善中断服务等诸多问题，危害公众利益。

（2）缺乏明确的监管主体

目前我国各地尚未建立专门的管制机构，管制职能分散在政府的许多相关部门。垄断行业政府管制机构在行业准入、价格制定、质量标准等方面的主要管制权，实际上由计划、财政、工商、技术监督等众多部门分管，造成管制职能过于分散，责任主体不明，各管制部门之间的职能相互交叉，监管措施之间很难协调，无法形成完整的管制体系，同时多重监管还增加了公用企业的负担。

（3）缺乏清晰的监管体系

目前我国缺乏对于基础设施产业的清晰的监管体系。一方面，一些政府仍然按照传统公用事业管理“政企合一”的惯性思维，凭借行政权力干预企业正常的生产经营活动，对企业的投资、财务和人事过度干预，导致企业不能按照市场经济原则开展活动，严重违背了市场化改革的初衷；另一方面，监管者普遍缺乏相关的知识和经验，限制了监管职能作用的发挥。

（4）法律法规不健全

根据发达国家的经验，有效的管制制度必须以一定的法律为基础。而我国现行的法律条款普遍简单粗糙，对于监管实践中最为核心的问题即谁规制，规制什么，规制谁，谁来规制“规制者”等问题，并没有真正得到解决。目前所制定的法律主要有《反不正当竞争法》、《铁路法》、《电力法》等，而这些法律也已经不能适应基础设施领域市场化改革后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。法律体系的滞后使许多领域的管制职能无法可循，管制的人为干扰因素大，决策过程的透明度低，加大了相关部门权力膨胀和寻租的风险。

（5）缺乏对监管者的监督机制

我国还没有正式建立对监管者的有效监督机制。规制俘获理论认为，政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的（即规制者被产业所俘获），而规制机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘虏）。应用这种理论，如果不对监管者实行有效的监督控制，监管者常常会被利益集团“俘获”，表现为政府官员通过设置监管来为自身谋取利益，脱离了政府监管解决市场失灵和保证普遍服务的两大目标。

3.市场环境分析

（1）公平的竞争环境尚未建立

从民营经济发展的实际情况看，民营资本进入基础设施领域的主要障碍不是资本规模上的障碍，不是民营企业经营能力上的障碍，而是体制上的障碍、市场准入上的障碍。有些领域虽然允许民间资本的投资，但体制性障碍导致明显的不公平竞争。许多基础设施行业由于长期的行政性垄断（非自然垄断），已经形成非正常的利益共同体。迫于改革压力，基础设施行业管理部门及原有国有企业口头上欢迎民间资本进入，背地里却合力抵制。在一些行业中，从设计、施工到经营管理等各个环节，都有行业管理部门自己的事业单位与公司，表面上关系脱钩，但实际上藕断丝连、利益关系粘连，阻碍了公平竞争环境的形成。

在一些招标过程中，政府部门选择投标者的首要因素往往是价格因素，因此恶意降价、恶意竞争的做法不断出现，严重搅乱了市场公开、公平、公正竞争的基本原则。但就基础设施行业项目的复杂性来说，仅仅看价格的高低来确定特许经营者是远远不够的，一般都要经过与投标人进行充分谈判与协商后才能确定。与之形成对比的是，有些政府在外资企业报价过高的情况下，依然会选择外资企业而不是民营企业。这些政府部门怀有对民营部门的偏见，将民营企业排在国企、外企之后。招标过程中种种怪象的存在都反映了基础设施产业尚未建立起公平的市场环境。

另外，政府在税收上给予国有事业单位无税无费的特殊政策，使得民营资本在从事这些项目时进行不公平竞争。同一产业部门内各类企业实行不平等税赋的制度，增加了民营企业的税收成本，使其在市场竞争中的平等竞争机会被限制。

（2）行政色彩依然浓重

我国的城市基础设施产业长期由一家国有企业垄断经营，政企不分的局面使国有基础设施企业不是真正的企业，它在资金投入、原材料的提供、资源的使用、价格的制订、产品产量等方面都接受政府的控制，企业在投融资领域的自主权未能很好落实。虽然减税让利、财税体制改革使企业自有资金量不断增加，但投资的决策权都在各部门、各地区的行政机构手中，特别是大中型项目的决策。企业自主权在相当程度上还仅仅是个形式，实际上仍是政府行政部门审批投资项目，安排投资计划。政府对投资项目单位的管理仍然实行行政色彩很浓的以投资项目为中心的管理方式，而不是以企业法人为中心的建设单位、业主责任制、项目法人责任制等管理形式。从而导致经营性基础设施项目的建设过程未能真正按照企业法人的规范运作，投资过程中政企不分的状况未能根本改变。而且，各个城市的基础设施都由各自地方政府直接经营，导致了以行政区划为界限来划分基础设施企业的市场范围，进而造成了行政区划界限内的垄断市场。这种画地为牢的垄断虽然便于政府对所属企业的直接管理，但企业经营的市场范围受制于政府的行政区划是有悖于经济合理和规模经济原则的，造成了经济上的低效率和社会资源的浪费。另外，目前我国基础设施产业还存在着较强的行政垄断，存在着过多的行政干预和不合理的收费，前置审批环节繁多，准入条件苛刻。

（3）国有企业退出机制缺乏

基础设施领域国有资本的“退出难”阻碍了民间资本的进入（王丽娅，2003）。国有资本的“退出难”主要源于以下几方面的原因：首先，城市基础设施产业的沉淀成本高、资产专用性强等特点给国有资本的退出带来了困难，且退出援助机制的缺乏使得这种退出几乎不可能实现。第二，社会保障制度不完善，资本市场发育不足，使得基础设施领域国有企业难以解决企业的人员和资产安置问题，这又为国有资本的退出设定了障碍。最后，国有企业的退出障碍还可能来自于地方政府出于政治绩效考虑的不支持，以及国有企业公司治理结构的缺陷^[53]。

（4）合理的价格机制尚未形成

基础设施产品价格的形成依然具有很强的计划管理色彩。从保护居民利益的角度出发，政府最早对公用事业采取的是低价格、高财政补贴的做法，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。上世纪90年代以后主要的定价方式是成本加成定价，而成本确定的主要依据是各运营企业的自报成本，且这种成本是在特定行政区域内垄断经营企业的个别成本而不是合理的社会平均成本。由于信息的不对称，企业不但没有降低成本的压力，反而还会谎报虚报成本，致使价格不断上涨。价格直接影响基础设施企业的经营状况和投资回报。只有在价格达到补偿成本及偿还投资的水平时，才能广泛吸收各类资本参与到我国城市基础设施产业中来。合理定价机制的缺乏严重影响基础设施民营化的进程。以城市供水行业为例，从2008年底开始，全国多个城市先后加入了自来水涨价的大军，还有多个城市正在酝酿着自来水涨价的方案。事实上，从上世纪80年代开始，全国各城市的水价一直不断攀升，居民颇多埋怨的同时，供水企业却依旧亏损，水资源浪费依旧非常严重、水污染依旧没有得到有效治理。尽管中央和地方政府已经出台了一系列的政策调整水价，但水价构成至今仍不够合理，收缴率不高，总体水价仍然偏低，很多水业运营者难以依靠用户收费回收成本。

4.意识环境分析

（1）总体社会意识不断转变

政府、企业和消费者如何看待民营化问题，构成了城市基础设施民营化改革的意识环境。随着近年来基础设施民营化的逐步深入，以及改革开放以来人们观念的逐步改变，可以说，总体上来看，基础设施民营化具有较有利的意识环境。政府官员已经逐步改变了自然垄断产业应该由国有企业独家经营，民营企业应局限于竞争性产业的思维定式；原来的基础设施产业国有垄断企业随着国企改制的深入，逐步增强了市场竞争意识；民营部门在国家政策的鼓励下，也对城市基础设施产业的涉足跃跃欲试；而消费者看重的是生活中的实惠，只要能带来更好更便宜的服务，究竟由谁来供应并不是关键问题。

不过，基础设施民营化过程中出现的问题引发了一些居民对城市基础设施产业民营化的质疑和反对。如《中国青年报》在2009年6月9日报道了湖北南漳的浊水事件。居民家中的水龙头流出了浑浊的泥浆，引发了市民的强烈不满。调查表明，该县的自来水由一家民营企业买断原自来水公司后负责供应，而事故的主要原因就在于该公司片面追求利益最大化，对供水企业所担负的公共安全、社会稳定等职责漠视不管。居民们认为自来水公司民营化后，水价涨了，但服务并没有跟上，水质反而变差了，要求本届政府收回企业。城市基础设施产业民营化改革需要有一个观念转变过程。不过，合理规划，加强监管，真正让民营化促进城市基础设施产业效率的提高，进而居民福利水平的提高，才是减少民营化质疑的根本途径。

（2）民营部门参与基础设施行业的意愿较强

民营部门的参与意愿是影响基础设施民营化改革成功与否的重要因素。下文总结了目前民营部门表现出较强参与意愿的主要原因：

1）基础设施产业前景广阔

基础设施是国民经济运行的基础。基础设施的发展水平不仅关系到国民经济运行顺畅与否而且更影响着人民生活的方方面面，更决定着一个地区、国家未来的发展。因此，对基础设施产品的需求是永远存在的。而且，随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，新的基础设施要不断出现，旧的基础设施要进一步提高，从这个角度来讲，基础设施产业的发展是无穷的。

2）基础设施产业利润稳定

民营企业选择投资方向的首要影响因素当然是项目本身的经济强度问题，也就是说项目能不能带来盈利。从基础设施产业本身的特点来看，虽然基础设施产业的投资规模大，回收周期长，但大多数行业具有明确需求稳定的用户，因而基础设施产业资金流稳定，利润稳定。也正是由于基础设施产业风险低、现金流回报稳定的特性可以帮助企业获得稳定的收益，因而受到了稳健型企业的青睐，也是上市公司和各种投资基金追逐的对象。尽管目前有些城市基础设施行业产品价格较低，但这是我国政府长期价格调控的结果，政府在吸引民营企业进入中会采取一定的激励措施，以调动民营企业参与的积极性。如美国允许基础设施产业自主定价，使民间资本的投资回报率高于市场一般利率水平。从这个角度来看，基础设施产业的利润比较有保障。而且，就目前民营企业进入基础设施行业普遍采取的BOT方式来看，协议期大多在15年以上，这意味着进入该行业的民营企业可以有相对稳定的发展。

3）基础设施产业的稳定性有助于融资

融资难一直是民营企业面临的主要问题。基础设施产业的广阔发展前景，使得民营企业一旦进入基础设施产业，就成为银行竞相扶持的对象。例如，工商银行上海分行于2002年8月，与民营企业福禧集团签署银企合作协议，由工行提供100亿元授信额度；同月，建设银行上海分行业分别与茂盛、农凯等6家民营企业签署171亿元的授信额度协议。

4）政府对民营企业进入城市基础设施产业鼓励和支持

为缓解基础设施产业资金投入不足、产品供不应求、生产效率低下等问题，国家正积极推动基础设施产业的市场化改革，吸引民营企业的引入就是其中的重要部分；再加上各种开放性政策的制定，都为民营企业进入城市基础设施产业带来了好的契机。相对外资而言，民营企业更具优势，一方面民营企业更了解我国的国情，另一方面，我国法律规定，港口、码头等设施不允许外商独资，铁路、公路、电力等基础设施项目必须由中方控股。民营企业进入基础设施产业面临着利好的环境。

5）有成功经验在先

首开民营企业进入城市基础设施产业先河的是1994年泉州刺桐大桥的建设。当时，泉州市15家资金雄厚和社会影响力大的民营企业发起建立了泉州市名流股份有限公司，公司和市政府授权投资的机构按60:40比例出资，依法设立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”，全权负责大桥项目前期准备、施工建设、经营管理的全过程，经营期限为30年（含建设期），期满后全部设施无偿移交给市政府。环保业最大的BOT项目是2002年安徽国桢环保节能股份有限公司参建广东江门的龙泉污水处理厂；首开民营企业参与大型水电站项目建设的BOT项目是2003年北京华睿集团筹建金沙江中游云南金安桥电站。

目前，民营企业参与基础设施产业的涉及面已经相当广泛，既有竞争性项目，也有基础性和公益性项目；既有商业性项目，也有政策性项目。已有的这些民营企业参与基础设施产业的案例，为其他民营企业的进入有很好的参考作用。