我国城市基础设施民营化运行保障措施制定的理论分析

1.基础设施民营化改革的局限性分析

基础设施的市场化改革是目前各个国家普遍采取的方式。有很多成功的例子表明基础设施的市场化改革确实达到了提升效率、提高服务质量等目标（不一定同时达到）。但在市场化过程中还有很多不成功的例子，表明基础设施市场化改革确实存在着相当大的失败风险。因此，为保障我国城市基础设施民营化的有效运行，本部分通过对基础设施民营化运行中可能存在的问题以及其实质的分析，为我国城市基础设施民营化运行保障措施的制定提供思路。

人们对基础设施市场化改革的期望通常体现在以下几个方面：

（1）提高效率。政府的垄断经营带来了生产效率的低下，管理技能的缺失，以及资源缺乏有效利用等一系列的问题。而对私人部门而言，降低成本、提高效率以获得更大的利润是其天性。

（2）改善服务。基础设施的政府垄断经营，带来了产品服务质量的低下。通过打破垄断，引入市场竞争机制，可以迫使竞争者为获得收益而不断提升其服务水平，满足客户需求。

（3）增加基础设施投资。公众对公共服务质量和数量需求的不断增长，需要更多的资金投入。但目前，世界各国政府都面临着公共资金不足的问题。通过基础设施市场化改革，可以吸引私人部门的投资和融资，缓解政府部门的财政压力，解决基础设施投入不足的问题。

（4）合理分担风险。市场化改革的主要内容是将私人部门引入到基础设施产业。通过与私人部门签订合同，政府可以与私人部门共同分担公共服务的生产与服务中存在的风险。相对于政府部门，私人部门对于如何管理商业运营和服务更有经验，由他们来负责基础设施的运营可以起到风险分担的作用。

但在市场化过程中还有很多不成功的例子，这意味着基础设施市场化改革并不是万能的，它同样有局限性。下面将从以上4个方面出发探讨基础设施市场化改革的局限性，为运行保障制度的建立提供理论依据。

（1）效率提升的局限性分析

对于有效供给方式的争论常常表现为对所有制的争论。倡导国有制的人认为政府应该拥有财产所有权并提供服务，因为政府没有利益动机促使他进行其他运作。政府机构能自动按照公共利益运作，而不需要任何外部的监督和管制。倡导私有制的人认为正是利益的驱动促使私营服务者们积极提供用户所需的服务，否则他将被淘汰出局。但另有观点认为，所有制并不是影响公共品供给效率的关键因素，而有效管制才是确保公共服务符合公众利益的基础。如约翰·维克斯与乔治·亚罗认为：所有制的确对企业内部效率具有重要的影响，因为它可以决定企业“所有人”的目标和经营业绩的监督体系。所有制影响了企业的激励结构，从而影响企业的经营行为。但这些变化对企业激励结构的效率影响在很大程度上取决于特定企业运营所处的竞争和监管环境^[93]。企业产品市场竞争力的强弱和监管政策效力的大小一般比所有制问题本身对经营业绩的影响更大。管制的主张既适用于私有制也适用于公有制。对于私有权来说，只有建立一个强有力的管制框架来确保私营企业顾及其所有消费者的需求，并支持更广泛的公共政策目标时，私有制才能发挥作用；而对于公有制，也需要有强有力的监管来确保公共服务满足的是公众的利益，而不是供给者自己的利益，而且要通过监管来保持公有企业提高效率的压力。因此，私有制并不能必然带来效率的提升，市场化改革真正发挥影响作用的，并不在于是否变国有为私有，而在于是否以竞争代替了垄断，是否提供了有效的监管框架。

事实上，从历史上看，公共品的供给经历了由私人提供到政府提供，再到私人提供的发展历程。而公共品供给方式的演变中，效率始终是改变的主要依据。有很多基础设施最初是由私人建造并拥有的，后来被归为国有。二战以后，由政府供给基础设施是各国普遍的选择。国有化的提供方式缘于人们这样的认识：由国家筹集资本会更容易，成本也更低廉，由一个代表公共利益的集中统一的系统来管理，会比把个体商业利益放在首位的各种私营企业来经营，提供更为有效、实在的服务。而在20世纪70年代起，同样由于提高效率的考量，完全由政府提供公共物品的做法受到了质疑。伴随着技术进步、市场的拓展以及私营力量的壮大，一些经济学家们认为积极倡导公共领域的私有化改革。

从另一方面来说，市场化改革可能会带来社会成本增加和溢出问题。市场化改革带来了竞争，降低了卖方对价格的控制力，从而使消费者获得了更多的选择权。但从社会角度来看，这种选择权的增加可能意味着社会交易成本的增加。这种问题在电信行业最为明显。不同的服务提供者为留住客户而不断推出新的服务，消费者们不得不经常去研究不断推出的新资费包，并随之换来换去。因为如果不这么做，将意味着他们还在通过使用高价服务来为服务供应商的新的更好的服务来买单。这种频繁的更换会增加成本，如各供应商的营销成本，以及消费者开户和销户的成本（Roger Levett 2006）。

传统意义上的效率主要从技术效率和分配效率两个角度去探讨。市场机制通过吸引企业家们朝向满足消费者需求的方向发展提高了社会的分配效率。而竞争的压力激励他们不断改进技术和管理进而提高了社会的技术效率。钢铁大王卡耐基曾认为：“制造业成功的主要源泉之一，就是要引入和严格维护一个完善的核算体系，从而使每个人都知道用钱用物的责任。”在1875年到1898年期间，由于卡耐基对效率的关注，使钢铁价格从每吨160美元降到每吨17美元^[94]。但市场机制到底寻求的是什么样的效率呢？如果经济的迅速发展是以资源耗尽、环境恶化为代价，它是否还算是有效率的呢？市场体制迫使参与者们不断比较衡量着权衡收益和成本，这种比较促进效率提高的同时却也带来了问题。因为参与者们主要权衡自己的收益和成本，追求自身的利益，而忽视了其他人的利益。竞争迫使服务提供者们忽视外部性，而缺乏规划监管的市场化带来的恰恰是效率的低下。另外，效率的评价需要以时间、地点和条件为前提。分配是否有效率不是绝对的，而要看是站在什么样的立场评价。商业上的最佳决策有时对于公共目标来说并不是最佳的。

（2）改善服务的局限性分析

首先，从价格来看，尽管价格没有降低并不一定意味着基础设施市场化改革的失败，但人们希望市场化改革能够带来生产效率的提高，进而降低产品的价格。现实往往事与愿违。在坦桑尼亚水务私有化的案例中，国营水务公司尽管效率低下，但他们有给市内穷人便宜供水甚至无偿供水的内在意向，而私有化使穷人难以负担净水供应的费用（Bayliss，2001）。最近几年，全国许多城市的管道煤气、天然气、居民用水的价格均伴随着公用事业市场化进程的脚步而提高，甚至有人认为基础设施市场化改革往的特征就是提高价格。价格的提高主要有两个方面的原因：①要吸引私营部门参与到基础设施中来，最基本的原则是能够完全补偿成本。政府经营模式中，为保证基础设施的普遍服务，政府往往制定较低的价格甚至无偿提供，而向基础设施企业给予补贴。私营企业接管后，如果没有相应的补贴，为补偿成本将不得不提高价格。②市场化改革使公共产品供给的责任更多的落在了私营部门，加大了对私营部门的依赖性。私人部门的盈利动机可能会导致提价。

1999年宣布的《联合国千年发展目标》（United Nations Millennium Development Goals,MDG），明确提出要减少绝对的贫困。而这个目标的实现首先要保证贫民能够获得基本的基础设施服务。基本服务享用权方面的不平等被很多人认为是对发展的基本挑战。仅靠对基础设施开支的增加无法保证对贫民基本社会服务。在基础设施方面的公共支出往往为非贫民所享受。私营部门“嫌贫爱富”的本性也意味着他们会为了利润而忽视公共服务的普遍服务责任。在上例坦桑尼亚水务私有化的案例中，穷人因负担不起高价的净水供应费用而被排除在外。对追求利益最大化的民营企业来说，在他们的损失得不到相应补偿的时候，它只愿活跃在获利最丰的市场，而放弃无利可图的市场；或者为了获得商业上的成功，而采取歧视性定价和“撇奶油”行为，即仅为利润更大的富人服务，或者为富人、穷人提供的服务在质量上有显著的不同。

其次，从服务质量来看，引入竞争并不一定意味着服务质量的提高。例如，分拆方式导致的所有权分离可能反而降低了服务质量。分拆是打破市场垄断的最常用的方法，是指将原来成一个整体的产业分离开来，分离出可竞争和不可竞争的部分，那些可竞争的部分可以引入不同的参与者。由于基础设施产业的网络性，市场化改革以前，他们往往合并在同一个企业中由国家来经营管理。这种提供方式主要是出于技术层面的考虑。但随着技术的进步和消费者需求的多样化，基础设施产业的网络性在减弱，使得分拆变为可能。但对于大多数基础设施产业来讲，分拆后依然存在着那些不可竞争的部分，这样，网络产业的“不完全”自由化使得新的基础设施产业不再由原来同一整体提供，而在某些部分出现了不同的参与体。不同参与体的协调可能带来了新的问题，如下面英国铁路公司的例子所示。经过分拆，新的英国铁路系统主要由三部分组成：一是拥有全部铁路车辆的3个铁路车辆公司；二是租用铁路车辆公司车辆进行客运服务的25个列车运营公司，他们覆盖了整个英国的铁路网，拥有在各自铁路网的特许经营权；三是负责为运营商分配时段来协调列车时刻，以及维护铁路基础设施的Railtrack公司。通过分配时段的方法形成的运营系统实际上无法通过协调来达到结果的最佳。因为不同时段的火车属于不同的运营公司，他们通过合同获得了分配的时段，因此，信号员无权阻挡某些火车班次，以确保火车在通过轨道交汇点及共享轨道时的运行组合方式最高效。一旦某一火车晚点，他们只能等待下一个没有预定过的时段，而不能通过信号员的协调弥补耽误的时间。另外，不同运营商的火车连接也非常差，车票也不能相互转让，给消费者带来了很大的麻烦。分拆后的铁路系统在欧洲票价是最贵的，而火车晚点、铁路故障却是经常事。每次出现事故，铁路方面没有人能做出一个合理的解释，每个公司都是相互推卸责任，而不是考虑如何解决问题^{[84，132-141}页]。

（3）促进投资的局限性分析

当政府部门无法筹集到足够的资金提供基础设施服务时，市场化改革引入了私人资本，改善了政府投资不足的局面。尽管私人资本为获取更大利益具有为提高效率、降低成本而不断投资的动力，但有时投资基础设施的需求要让位于公司股东在红利上的利润需求。如前面提到的英国铁路的私有化改革，它并没有有效解决铁路基础设施投入不足的问题。私有化以后仍然存在的维护不当、安全设备不起作用、运能下降，服务质量下降，交通事故频发等问题都与铁路基础设施投资不足有关。很多人认为根本的错误是让铁路基础设施的建设服从于股东创造利润的需要，系统性地延长了投资不足的时间。Railtrack公司负责为运营商分配时段，以及基础设施的维护和更新。Railtrack公司的主要收入来源就是运营商支付的规定使用费，但很大一部分使用费设置了固定费率和利润返还，这使得Rai1-track公司无法进行投资以扩大运能。另外，它将基础设施的维护外包给了铁路基础设施服务公司，但缺乏有效的技术上的管理和监督。

（4）风险分担的局限性分析

尽管民营化意味着将某些风险从政府转移到企业，但在实践中，由于合同的不完善，情形往往相反。私营企业会通过各种手段使合同有利于自己一方，而政府也常常迫于压力而被迫做出让步。为缓解基础设施资金的压力，政府需要引入民营资金，而这往往需要承诺回报率来吸引私有资金的投入，这就造成了合同的不对等。当私营部门发现利润下降或成本超过收益时，他们的反应往往是要求补贴、提高收费、削减投入，或者干脆走开。而迫于基础设施产品的特殊性，政府往往不能坐视提供基础服务的私营公司倒闭而不管，政府会感受到压力来帮助私营提供者摆脱困境。基础设施的公共品性决定了政府必然要在其中负担更多的责任，风险并未真正转移。

2.局限性的应对

由以上的分析可见，基础设施市场化改革的失败，有一些是源于市场机制本身的缺陷，有一些是源于市场化改革实施中的偏差。但无论哪种原因，都决定了政府行为是市场体制发挥作用过程中不可或缺的部分。市场化改革需要强大的私营企业和能干的政府机构成为合作伙伴，共同协同，而政府无疑是这种协同关系的主导者。德国学者巍伯乐等人在《私有化的局限》（周缨，王小卫译，上海人民出版社）一书中提出了可以采取的一些具体做法包括：

（1）维持并建立一个明确私营者必须达到的目标的可靠监管框架。

（2）确保公平的、有意义的竞争，确保一个竞争性的、透明负责的投标过程。

（3）用一种使市民或有关国家、省市政府信服的方式对业绩进行监控。

（4）必要时实施处罚。

（5）让市民参与并利用地方性知识。

（6）考虑外部成本，努力建立一个激励体系来促使私营者避免外部性。

（7）保护弱势并处理（转型）社会成本。

（8）如果“横向补贴”是维持非赢利性的但却是不可或缺的社会服务的最好办法，那么就使用横向补贴，因为这种社会服务是社会公平所需要的。

（9）保护公共产品/公共资源，防止私营参与者过度使用，特别是破坏公共产品的激励结构。

（10）防止将自然垄断转为商业垄断。

（11）确保有充足的财力，当消费者没有能力来支付成本价时，能够就必要的服务对私营者进行补偿。服务付钱的时候，某些类型的公共产品以及相应的基础设施是不适合进行民营化的。

另外，再强势的政府也难以保证时刻做到对社会对企业公平合理、全面有效的治理和监管。寄托于企业时刻富有社会责任感也是不切实际的。因此，当政府和企业的能力或意愿有确实的情况下，就要依靠民主参与来进一步保证弱势群体的利益和社会公众的利益不被牺牲。

基础设施市场化改革在全世界范围内如火如荼地开展着。但任何事情都有两面性，市场化可能带来更高的生产率和更好的经济绩效，但它还具有其局限性。对于其局限性的分析不是否定基础设施市场化改革，而恰恰相反，是为了更好地促进基础设施市场化改革的有效性。通过以上的分析我们可以看到，基础设施市场化改革的成功取决于是否真正以竞争代替了垄断，是否存在有效的监管框架。

从以上分析可见，为应对基础设施市场化改革的局限性，以下两个方面是确保基础设施民营化改革顺利运行的关键。

（1）营造规范有序的市场运作环境

正如前文所述，基础设施市场化改革的成功条件之一在于是否真正以竞争代替了垄断。市场化改革前后，政府的角色已经由从前的行政管理转变为行业监管，政府不应直接插手基础设施企业的经营管理，而应在保证基础设施的社会性和公益性前提下，强调资本运作及经营管理的市场机制。政府应该通过确定一个竞争性的、透明的投标过程以确保公平、有意义的竞争，并努力防止将自然垄断转为商业垄断。

（2）依法建立有效的监管框架

无论是哪种基础设施供给方式，政府的有效监管都是至关重要的。政府对于行业运行和企业经营都负有监管的责任。政府一方面要考虑规模效益与经营机制的平衡，努力降低社会成本；另一方面要对提供基础设施服务的企业进行考评，努力建立一个激励体系来促使私营者避免外部性，保护基础设施服务的质量和普遍性。有效监管框架的建立包括：完善相应法律法规；建立专业、独立的监管机构；明确管制的内容；开发有效的监管手段；建立监督机制。

下文将结合我国城市基础设施民营化改革的实际情况，从竞争机制和监管机制两个方面探讨我国城市基础设施民营化运行保障体系的建立。