城市存量基础设施民营化运行模式的分析

1.所有权转移模式

所有权转移指的是将存量基础设施资产的所有权全部或部分的转移到民营部门。按照所有权转移的程度，所有权转移模式可以分为：①部分转移到民营部门，但政府部门控股；②部分转移到民营部门，民营部门控股；③全部转移到民营部门三种方式。

按照转移的对象分，所有权转移模式主要有以下几种：①转移给公众。转移给公众就是指向社会公众发行股票出售国有资产，把国有企业改造成为股份制企业。②转移给民营企业。主要是指将国有企业资产转移给一家民营企业，可以是部分资产、股权的转移，也可以是全部资产和股权的转移。可以采用拍卖的形式，也可以采用协议出售的方式。全部转移方式主要适用于规模较小的国有企业或大企业的附属企业。③转移给管理层或员工。

2.经营权转移模式

经营权转移是指仅将经营权转移到民营部门，所有权依然保持在政府。主要包括以下几种方式：

（1）服务外包

服务外包是指将现有基础设施服务中的一部分服务（通常是专业服务或非核心业务）交由民营部门去实施。服务外包的主要目的是降低成本。通常通过招标的方式，选择合适的民营部门提供专门服务。如自来水公司的抄表服务，煤气公司的客户服务等都可以采用服务外包的方式交给民营部门。

（2）管理外包

管理外包是指通过签订合同把国有公用企业的经营和维修的责任转移给民营部门并支付费用。其目的主要在于应用民营部门的先进管理经验，提高劳动效率和资源配置效率。政府仍享有资产所有权并负责后续的投资，民营部门仅负责使用现有资产开展经营业务，而不承担投资和商业风险。在管理外包合同中，通常会对管理绩效做出较为详细的规定，而费用会与绩效达成情况相挂钩。

管理外包和服务外包有相似之处，两者都由民营部门负责生产和运营。但两者亦有区别，服务外包需要民营部门组建自己的公司提供相应服务；而管理外包是民营部门利用原有的人员和设备等资产，而不是另组建公司。

（3）租赁

租赁是指将现有的基础设施资产租给民营部门并收取一定的费用。民营部门利用现有基础设施资产开展业务，直接向用户收费。政府依然享有基础设施资产的所有权，并为生产设施提供主要的投资；民营企业需要承担企业运营的商业风险和必要的设备维护责任。

根据租赁费收取方法的不同，租赁可以分为固定费用租赁、“上下限”费用租赁和收益分享租赁三种。固定费用租赁是指双方在租赁协议中确定了在整个租赁期内适用的固定费率，但允许在租赁期内，根据通货膨胀率做适当调整。费率的确定取决于资产的状态及双方的谈判能力。由于事先已经明确了租赁费用，民营部门有动力最大限度的利用现有资产。“上下限”费用租赁是指租赁费用随业务量的变化而变化。政府事先根据过去的业务量变动情况预测未来业务量的最大值和最小值，并以此为基础确定租赁费用。当实际业务量小于最小值时，按最小值为基准计算费用；当实际业务量大于最大值时，按最大值为基准计算费用；当实际业务量处于两者之间时，按实际业务量为基准计算费用。这种方式体现了双方风险共担、利益共分的思想。虽然实际业务量低于预测最小值时，仍然要按最小值为基础计算费率，但一旦业务量超过预测最大值，超过的部分利益将由民营部门独享。因此，这种方式同样有利于激励民营部门充分利用现有资产。收益分享租赁与“上下限”费用租赁相类似，不过，它只设定了最低租赁费用，而没有设置最高租赁费用。当实际业务量超过设定的最低业务量后，租金会随着业务量的增加而逐渐增加。同“上下限”费用租赁相比，政府能够享有更多的经营收益。

（4）特许经营

原建设部于2004年3月19日发布的《市政公用事业特许经营管理办法》中定义特许经营为由政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。特许经营既可用于已有设施经营权民营化，也可以用于新建基础设施的民营化。对于已有基础设施，政府（即发租者）在保持基础设施所有权公有的前提下，通过公开招标，将某个基础设施项目的经营权委托给民营部门（即承租者），双方通过签订契约来明确各自的行为和职责，履行各自的权利和义务，承租者在发租者的支持和监督下，对所委托的公用事业进行开发管理，分享一定的报酬、承担相应的程度不同的风险。这种方式与租赁相类似，但它给予了承包商更多的投资责任，且需要承担商业风险。特许经营中，包括已有设施和民营部门新建设施在内的全部资产归公共部门所有。

对于已有基础设施，常用的特许经营方式是TOT（Transfer-OPerate-Trans-fer）模式，即移交—经营—移交模式，指政府部门将已经建成项目的一定期限的所有权和经营权有偿地转让给投资者，投资者在一定期限内，通过运营项目收回投资并获取合理收益，并在合约期满后，将项目交回给政府部门。从公共部门向民营部门的移交可以采用购买的形式，也可以采用租赁的形式。采用购买形式转移的特许经营方式称为PUOT（Purchase-UPgrade-OPerate-Transfer），采用租赁方式转移的特许经营方式称为LUOT（Lease-UPgrade-OPerate-Transfer）。值得注意的是，尽管在PUOT中民营部门通过购买的方式获得了已有基础设施的所有权和经营权，但在特许期满后，所有权和经营权要移交回公共部门，这种所有权的转移只是临时性的，因此，PUOT仍属于经营权转移模式，而不是所有权转移模式。

所有权转移和经营权转移是国有企业民营化最基本的路径。在民营化实践中，两种模式并不是截然分开的，而是往往结合在一起的。传统的国有企业往往采取一体化经营模式，在进行民营化改革时，可以保留自然垄断性业务或关键业务的资产所有权，而将其他竞争性业务的资产所有权转移。而所有权保留的资产部分，可以通过租赁、特许经营等方式将经营权转移到民营部门。这就是所有权转移和经营权转移相结合的模式。