我国城市基础设施民营化运行模式的选择

6.2.4　我国城市基础设施民营化运行模式的选择

1.国外城市基础设施民营化运行的主要模式

尽管各国在基础设施民营化中同时采用了多种模式，但由于各国的社会、经济、文化背景的不同，各国的基础设施民营化均有其各自的主导模式。

英国基础设施民营化主要采用了所有权转移模式。英国基础设施民营化改革以前，基础设施产业的产权国有化程度很高。英国基础设施民营化的主要模式就是通过所有权的转移把国有企业改造成民营企业或股份制企业。其转移的主要方式包括：通过向社会发行股票的方式出售国有资产；放松政府管制，取消进入壁垒；以及特许投标、合同承包等不涉及资产所有权转移的方式。

美国基础设施民营化的典型模式是市场准入模式。美国基础设施领域民营化改革以前，基础设施产业的产权私有化程度本身就很高。大部分基础设施产品的生产和供给由民营部门直接负责，但政府会加以严格的、大范围的管制，以保证基础设施产品的持续、稳定供应，其中就包括严格的准入管制。严格的准入管制有效地维护了基础设施产业的规模经济效益，却造成了基础设施企业由于缺乏竞争者而导致的垄断经营，因此，与市场准入模式相伴随的是监管模式的改革。在非自然垄断领域，通过放松准入监管，允许更多的民营部门进入到基础设施领域，造成竞争的局面；而在自然垄断领域，则加强监管，采用激励性监管手段激励企业提高效率。

法国基础设施民营化的主要模式是特许经营模式。同英国类似，法国在基础设施领域改革之前，其国有化程度很高。但法国采取了与英国截然不同的做法，即保留国有产权，将经营权授予民营部门。典型的做法包括租赁、管理合同以及特许经营。

2.基础设施民营化运行模式选择的影响因素分析

首先，民营化运行模式的选择以基础设施项目的内在特点为基础。民营部门的有效参与是有界限的，有些领域是不适合民营部门所有权参与的，在这种情况下，经营权参与才是合理的选择。关于所有权参与的范围问题，本章将在下一节进一步讨论。

其次，民营化运行模式的选择与基础设施项目的外部环境有关。外部环境包括：①资产所有权的历史归属；②政府的市场观念；③过去、现在和将来可能的管制结构；④资本市场条件；⑤利益群体补偿的困难程度；⑥投资者产权保护情况等。

第三，民营化运行模式的选择与各参与主体的利益偏好和目标有关。按照不同的利益偏好，可以将政府分为三种类型：收入型政府、效率型政府和公平型政府，不同的利益偏好和目标会影响他们的模式选择。“收入型政府”偏重政府利益，会把增加收入、减少政府投入为目标，因而可能会选择国有资产出售方式；“效率型政府”偏重企业利益，会以提高效率为最大目标，可能采用的方式是管理层收购；“公平型政府”偏重于保护消费者利益，注重产品的数量和质量，因而可能会选择特许经营方式。民营部门的实力、风险偏好、企业目标也同样影响着民营部门的模式选择。

最后，民营化运行模式的选择取决于各利益主体的实力和博弈^[83]。前面三项因素影响了各方主体对理想模式的选择，而实际模式的选择显然要是各方都能接受的方案，与各方的实力和谈判能力有关。一般来说，政府由于其拥有的所有权和决策权，在自上而下的民营化改革中会拥有较强势的谈判实力。不过，随着民营部门的壮大，资金和技术的雄厚实力会使其比渴求资金和技术的政府拥有更多的谈判优势。