城市增量基础设施民营化运行模式的分析

6.2.2　城市增量基础设施民营化运行模式的分析

与存量基础设施民营化相类似，增量基础设施民营化也可以按照是否涉及所有权的转移分为投资参与模式和经营权参与模式。投资参与主要指的是民营部门直接或间接地投资新建基础设施项目；经营权参与主要指的是民营部门只负责新建基础设施项目的建设或运营，而不负责投资。增量基础设施民营化经营权参与模式的具体方式与存量基础设施经营权转移的模式相类似，只不过它针对的是新增基础设施项目，而不是既有项目，因此，在此不再赘述，此处探讨增量基础设施民营化投资参与模式的多种途径。

1.通过资本市场参与

资本市场主要指的是民营部门通过购买股票、债券、基金等方式提供城市基础设施发展所需的资金，而不参与具体的基础设施项目建设和运营，又称间接参与模式。在政府财力不足的情况下，资本市场参与模式可以将民营部门手中的闲散资金集中起来投入到城市基础设施建设中，有助于缓解政府支出压力过大的问题。因此，完善资本市场，吸引更多民间资本的投资，也是基础设施民营化的途径之一。从国外经验来看，除了传统的融资方式，发行市政债券和产业投资基金是吸引民间资本的有效方式。

市政债券（MuniciPal Bond）是由地方政府或其授权代理机构发行的债券，用于弥补修建自来水厂、电厂、公路、桥梁、学校和医院等基础设施的资金缺口。当政府财政无法承担巨额的投资压力时，通过发行市政债券吸引民间投资，能够缓解地方财政压力，为市政建设提供资金。基金是指通过发行基金券来募集资金，通过设置信托进行股票、债券等金融工具的投资，并由投资者承担投资风险，享受投资收益的一种集合投资制度。基金的优势在于，同债券等债务融资方式相比，在项目进行中不必集中偿付大量本息，降低了项目的债务率，减轻了债务负担，可以起到降低基础设施项目融资成本的目的。城市基础设施产业投资基金是专门用于支持城市基础设施建设的产业投资基金，通过吸引社会资金进入城市基础设施领域，弥补城市基础设施投资的巨额资金缺口。

2.特许经营

如前所述，特许经营既可用于已有基础设施，也可用于新建基础设施。对于新建基础设施，政府通过授予民营部门特许经营权，准许民营部门在一定期限和范围内投资、经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务。对于新建基础设施项目，最基本的特许经营模式就是BOT模式，其他模式基本都是在此基础上衍生的。

BOT（Build—OPerate—Transfer）即建设—经营—移交。是指政府（中央或地方政府/部门）通过特许权协议，授权项目发起人（民营企业、外资企业、法人国企）联合其他公司/股东为某个项目（主要是自然资源开发和基础设施项目）成立专门的项目公司，负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内向该项目（产品/服务）的使用者收取适当的费用，由此回收项目的投资（还本付息）、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后，项目公司将项目（一般免费）移交给政府。典型的BOT运作结构图如图6.1所示。BOT还发展了很多衍生模式，表6.1总结了其中应用较广的几种模式。

无论是对存量基础设施还是增量基础设施，按照风险分担形式的不同，特许经营有三种基本形式：第一，全部风险特许经营。承租企业对承租的公用事业开发经营，自负盈亏，并承担各种风险，而政府不承担风险。如BOT方式就属于全部风险特许经营。第二，共担风险特许经营。承租企业承担项目建设和经营过程中的技术风险，以及它所投入部分的投资风险，政府同时也分担了风险，典型的做法如租赁。第三，有限风险特许经营，即相关单位直接管理的形式。承租企业不能从用户身上获得足够的营业收入，就从财政预算中支取报酬，承租企业承担有限的风险。这种方式适合客源不明、不依靠用户支付能力的基础设施的投资和经营^[82]。

3.市场准入

所谓市场准入指的是允许民营资本投资、建设并运营基础设施，且享有基础设施的永久所有权和经营权。特许经营和市场准入模式最根本的区别是所有权是否永久留在民营部门。特许经营模式中，新建基础设施的所有权最终归为公共部门。这一点对于特许经营模式来说非常重要。正如天则公用事业研究中心（2006）认为的，“如果私人经营者是基础设施的拥有者，他就不是特许经营者，因为他的经营没有时间的限制，也没有产权移交的问题。”尽管在市场准入模式中，民营部门的参与仍然需要政府的审核和批准，但其性质与特许经营不同。市场准入模式实际上是放松了基础设施产业的进入门槛，允许民营部门与现有的公共企业竞争。因此，此种模式主要用于基础设施产业中竞争业务的民营化，实际上是基础设施产品市场化供给机制的体现，典型的方法如前文所述的BOO、DBFO。韩国在1994年7月颁布的《基础设施吸引民间资本促进法》中规定，凡是符合条件的民营企业，经政府主管部门的审查批准后可以从事基础设施投资项目；对于煤气、仓库、汽车站等18种规模相对较少、公共性较弱的服务性设施，投资者既拥有经营权，也拥有所有权，这就属于市场准入方式。

4.政府采购

政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政策采购模式中政府依然作为基础设施产品的提供者，但具体的投资、建设或运营由民营部门负责，政府出资购买工程或服务。主要模式包括前文提到的BT和委托外包。委托外包指的是政府以一定的费用委托民营部门代为提供某项公共服务。政府采购模式与特许经营及市场准入模式的主要区别在于民营部门收回投资的方式主要靠政府付费，而不是直接向用户收费。