德国的城市经营

8.3.3　德国的城市经营

城市公用事业一般是指城市供水供气、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等行业。长期以来，我国城市公用事业与电力、电信、民航、铁路、邮政等行业一道，一直被列入垄断行业。而德国自上个世纪90年代开始就对城市公用事业进行了市场化的改革，通过理顺政企关系，打破垄断等措施达到促进竞争、提高效率、增进福利的目标。

德国在城市公用事业市场化进程中采取了多种模式，其中主要的做法有:实现政企分开，即将公用事业部门从市政府分离出来，重新组建公司，实行自负盈亏;出售公有股权;特许权招标;公共服务外包。但德国许多城市的公用事业改革没有采取一次性私有化的方式，而是根据社区民意和职工意愿分步推进，以确保职工权益和公共服务事业的质量。措施一:“先委托、后出售”，将公交公司委托给企业自主经营，再向企业出售全部股权。措施二:“先转企、后让股”。措施三:分步出售股权。措施四:对转轨企业采取特殊的财务政策，政府不要求其缴税，而只是自负盈亏。措施五:不允许企业发生经营性裁员，无论是出售部分股权的柏林水务公司，还是整体转让的不来梅市政公司，政府都要求在一定期限内(如前者是15年)，不得发生经营性裁员。

而且德国在城市经营过程中对公用事业进行市场化改革时，并不是一味地进行私有化，其改革的目的是要让市民、客户拥有更多的选择性，并且使服务价格更具竞争力，更合理。同时德国在对城市公用事业进行私有化、市场化时，也不是要求全部采用一种模式、一个步调，而是根据不同的情况采取循序渐进的方式，遵循市场规律，尊重公众的意志，把政府对公用事业的合理有效监管建立在有效的市场竞争基础上。我国现在正处在城市化和工业化加速发展的时期，对城市公用事业的需求也日益增长，所以应该借鉴德国的经验加快我国的城市公用事业的市场化改革。

城市管理机制的科学化也是德国城市经营的重要经验，即城市政府在推进城市现代化的进程中，依据城市的功能和战略，运用综合手段，对现代城市的构成要素和活动主体进行控制和调节，以实现市政决策科学化，管理法制化，效益最优化，城市功能、发展战略、规划、建设与管理一体化，它是城市文明发达程度的一个重要标志，是城市管理优化的目标选择。在这方面德国有很好的经验。

(1)依法编制城市规划，严格按规划进行建设

城市规划是城市建设、管理、经营的主要依据。德国将城市规划的性质、层次、程度、实施、修订等都纳入了法制轨道，而且城市规划时推行广泛的公民参与机制。规划编制部门对公民和社会各界提出的意见都要一一答复。一个规划一般要经过一两年地反复修改才提交审议。

(2)积极而稳步的推进旧城改造，保持和维护城市的特色和风貌

德国对旧城改造持积极而慎重的态度，各级政府都把城市改造工作提到重要议事日程。主要执行程序如下:第一，调查研究，对旧城改造的必要性和各种影响作出基本判断;第二，确定旧城改造地区，根据上述的调查和经济能力规定旧城改造的地区;第三，整顿措施，在做好相应的准备工作之后，政府就负责实施整顿措施，包括拆迁、迁移以及道路的变更、重建等;第四，建设措施，包括建筑设施的新建、补充和现代化修缮，其他公共设施的兴建等;第五，结束改造。

德国在旧城改造中积累了一定的经验，主要是:1)把改善市政基础设施和居住区环境质量作为城市改造的中心内容，重点是改善交通状况，增强市政基础设施功能，保护水资源不被污染，提高居住区的环境质量。2)把改造旧城与保护历史文化古城风貌结合起来，对重要文物、古迹和古建筑重点保护，不准改变原有风貌。3)发挥各级及私人(房地产业主)的积极性，多方筹集旧城改造资金。

(3)加强环境保护，提高城市生态环境质量

德国在城市(乡镇)规划和城市建设中，十分重视处理好人和自然的关系，注重生态平衡和环境保护，目前德国城市绿地面积一般占城市面积的20%～30%，人均占有量达一百平方米左右。德国在城市环保和绿地保护方面，首先注重城市外围的大环境绿化，其次使市区保留足够的绿地面积，对工业区和村镇的绿化地十分重视，另外还充分利用天然河湖、人工湖或人工水景为城市增添灵气。

(4)住宅建设和住房政策

德国采取多种政策进行住宅建设。第一，积极推动福利性的社会住宅建设;第二，政府扶持住宅合作社的发展;第三，推行住宅储蓄制度，调动私人建房的积极性;第四，国家资助住宅建设，主要有两种方式:一种是对建房、购房者进行间接补贴，另一种是对低收入租房者给予直接的房租补贴;第五，加强住宅的管理，法律赋予城市政府对住宅进行监督和处理的权利。

(5)交通管理现代化

德国是一个交通发达的国家，目前的人均客运里程为9500公里/年，但德国的城市采取了多形式、多层次的综合交通系统，城市间的交通联络除有航空、水运和铁路外，发达的高速公路已在全国范围内构成网络，一些大城市内均有大型有轨交通干线。德国是欧洲以及世界重要的汽车生产大国，其国内的汽车拥有量也是相当大的，而要保证汽车的出行方便快捷，首先要考虑城市道路建设。

德国不同等级的城市道路分工明确，一般有三个层次:高速环城公路、城市主干道和城市支路。高速环城公路主要发挥对外联系的功能，满足过境交通的需要，城市主干道满足车辆穿城的需要，而支路解决的是通达的问题。合理的道路比例能使不同的道路充分发挥自己的作用，而发达的支路系统犹如城市的毛细血管大大加强了车辆的通达效率。

德国城市中各级道路的比例较为合理，支路系统发达。在德国以至欧洲，道路面积在城市用地中所占的比例是很高的。例如，柏林的城市面积约890平方公里，人口约340万，机动车拥有量约为140万辆，道路总长约5300公里，交通建设用地占城市总用地的15.2%，而中心区这一占比更达到了22.8%。在道路面积中，城市支路占大部分，例如柏林大多数的城市道路宽度不大，但路网密度却很大，其中3/4是限速30公里的城市支路。

德国城市拥有高密度的城市道路系统，在对道路进行规划建设时注重对城市原有风貌的保护，并且对机动车的行驶进行高效的管理，如限速、设立指示牌、单行道等。高密度的城市路网增强了车辆的通行能力，穿城交通应由城市干道完成，增加城市支路缓解了干道交通的压力，形成分流;缩小了街区规模，增加了可达性，同时在道路系统的制约下，土地的开发规模和建设形态更加易于控制;增加了街区活力(沿街面增多)，提高了土地使用效率。

另外德国各个大城市的近郊电车、地铁和公共汽车都很发达，这是德国城市公共交通的三种主要形式。地铁在欧洲拥有悠久的历史和重要的地位，是公共交通的骨干系统，用以解决城市内部的客运交通。柏林的地铁始建于1902年，是德国建设的第一个地铁系统。到2002年，柏林共有9条地铁线路、170个车站、160公里的轨道，年客运量达到4亿人次。

近郊电车是连接中心城市、郊区和卫星城的铁路客运系统。德国城市的近郊电车都由德国铁路公司统一经营。通常一个城市的近郊电车线路都以城市主火车站为中心向外发散，在较大的城市，如柏林，还有绕城的环状线路。

在较大的城市，相对于线路明确、运量巨大的轨道交通，公共汽车属于支线系统。但在没有地铁的中小城市，公共汽车是市民特别是老年市民出行的重要交通工具。城市公共交通与人们日常生活工作和学习密切相关，它是否快捷方便、经济，是否能够以人为本，满足大众需求，是否与环境协调，满足社会经济持续发展的要求，是人们评判城市公共交通是否先进实用的依据。

在德国除了有方便快捷的出行路线以及各种公共交通外，还有高效的换乘服务。因为如果没有有效的换乘机制，各种交通工具之间的互补优势就很难发挥，人流在节点处就会遇到瓶颈，进而影响市民选择公交出行的积极性。德国在解决这一问题时，通常由一个联盟来负责，这就是德国的城市公共交通联盟。

德国城市交通联盟，简单地说，就是将不同公共交通运输方式联合到一起，为乘客提供一票在手，即能乘坐各种公共交通工具的服务。到2003年，德国共有57个城市公共交通联盟，还有3个在计划中。其中，莱茵—鲁尔交通联盟的规模在欧洲是最大的，它由24个城市和地区参加，28家单位联合经营，服务范围5000平方公里，居民730万，有800条公共汽车和火车运行线路，11000个车站，每天投入运营的公共汽车和列车5300辆，日客运量400万人次。

现有的城市交通联盟主要有汉堡交通联盟，成立于1965年，服务范围5600平方公里，分为三层组织结构模式:政府层、管理层、运行层。主要的管理层是汉堡交通联盟有限责任公司，主要工作任务有交通管理、提供服务、费率和市场营销、财务和管理、组织和合同5个方面。

城市公共交通联盟通过公共汽车、铁路列车等各种运输方式和工具的联合，通过建立和运行适宜的组织机构和运行机制，能够充分利用现有交通设施，减少交通拥堵，有利于环境保护，也能够为大众提供多样化的、灵活的、经济的、友好的出行服务。可以说，城市公共交通联盟不失为一个城市公共交通的解决方案。