城市土地经营

第二节　城市土地经营

城市土地是一切经济活动最基本的载体，是城市最大、最重要的资产，同时也是城市政府可支配的最大的一份国有资产。它是城市赖以生存和发展的最基本要素，是城市各种资源配置的载体。城市土地的数量很大程度上限制了城市的规模和发展空间，作为最大的不可再生和不可移动的稀缺资源，土地不仅是城市资产的重要组成部分，也是调节城市经济社会有序发展和保证市民生活、工作环境的决定性要素。土地的重要性及其稀缺性决定了我们必须高度重视城市土地利用的可持续发展，使有限的城市空间发挥最大的效用。政府作为土地所有者的代表，享有在法律规定范围内占有、使用、收益和分配土地的权利。单位和个人可依法通过划拨或受让的方式取得土地使用权。因此，城市政府有权利也有义务经营和管理好城市国有土地资产，保证城市社会经济的协调发展，实现土地资本效益的最大化。

一、城市土地经营的内涵

城市土地经营，就是在政府的宏观调控下，建立公开、公平、公正的有形土地市场，优化土地利用结构，运用价格机制，充分实现土地资产价值。运用市场经济手段，将城市土地转让、流转进行市场化运作，实现最佳的经济效益、社会效益和生态效益，并将所获取的土地收益用于城市建设，走出一条以地建城，以地兴城的城建新路。搞好城市的土地经营，以城市土地经营为主线来经营城市，有利于城市朝着快速、健康的方向发展。

城市土地经营是城市经营的起点和基础，是城市经营大系统中的一个十分重要的子系统，经营城市必须首先经营好城市土地。作为城市产业结构和城市各项功能的载体，城市的各项活动包括城市基础设施的加强、经济水平的提高、城市固定资产的增加、城市形象的提升等最终都要落实到土地这一实体上。^[6]城市土地经营的状况直接关系到一个城市的发展潜力和发展方向。因此，经营好城市土地，不但有利于城市经济的发展，而且有利于城市规划的实施、改善城市环境、提升城市品位、促进城市资源优化配置和城市产业结构转型等。

二、城市土地经营的意义与作用

（一）土地经营对城市发展的重大意义

土地资产是城市建设资金稳定可靠的来源，城市政府通过建立政府垄断的城市建设用地供应体制，严格控制土地供应总量，实行非饱和适度供应，合理调控土地和房地产价格。通过调控土地供应总量，控制城市建设总量和房地产开发总量。全面推行城市国有土地有偿使用制度，除法律规定可以继续实行划拨的用地以外，无论是新增建设用地还是存量划拨土地，都要通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用轨道，增加城市财源。大力推行城市国有土地储备制度和土地使用权招标、拍卖、挂牌制度，增加政府的土地收益，为城市建设聚集资金。城市土地资产经营收益上缴城市政府，列入财政专户管理，主要用于城市基础设施建设和土地开发。城市政府通过经营土地、经营城市，将土地有偿使用的收益用于城市基础设施建设，既解决了城建资金不足的矛盾，又可以合理利用土地资源。这些经营模式正在为城市的可持续发展寻求出路。

（二）土地经营对城市建设和发展产生的积极作用

1.拉动城市国民经济的增长，增加政府的收益

城市通过土地经营、积累城市建设资金，加快旧城改造步伐和促进城市建设的协调发展。理顺政府和企业之间的利益分配，减少国有资产隐性流失，促进城市改造资金的统一平衡和调度，拓宽政府财政收入渠道。土地市场对城市土地进行统一收购，将土地资产真正掌握在政府手中。其中可开发建设用地实施整理储备，形成“熟地”，适时推向市场进行交易，保证土地资产的价值和城市发展需求。土地市场对出让地块进行严格的地价评估确认和出让方案的申报，出让的政府收益全部上缴市财政管理，避免了擅自减免土地出让金和政府收益的流失。

2.推动城市建设，保证企业结构调整，促进经济全面发展

土地经营盘活了存量土地资产，服务了国有企业改革。在过去企业自发招商的情况下，土地产权交易操作不规范，土地收益流失严重，资金到位不及时。特别是部分企业所处位置不适合经营性开发，盘活土地资产的难度很大，影响企业改革进展。实行土地储备机制以后，一旦地块由土地储备中心收购，土地收益可以按照合同约定及时足额到位，并且可以在一定范围内统筹使用，促进了国有企业的产业结构优化和改制调整步伐。实现规范的土地供应机制，按计划严格控制土地供应总量，实现了政府对土地一级市场的垄断性供应，逐步成为政府调控城市建设和经济发展的基础，为政府实施城市重点建设工作提供了根本保证。收购储备出让机制的运行，对各类可开发企业用地统一收购，为工业调整和盘活企业提供了资金保障。土地出让金实行“两条线”管理，一方面为城市建设提供了巨额资金来源，同时也帮助一百多家亏损、污染企业实现了搬迁改造。

3.带动城市用地结构的调整，实现城市环境的整体改善

通过土地经营，城市政府可以合理利用城市土地，保证城市总体规划的实施。企业盘活的土地一律由城市的土地收购储备机构收购储备后，从机制上消除了土地供应过程中为顾及企业的困难而影响城市总体规划的实施这一弊端，减轻了政府在这方面的压力。以前，开发建设项目实施总是因地而宜，容易忽略城市整体环境和配套设施的统一建设。近几年，土地有形市场在实施土地出让时，加强引导和管理，在修建性详细规划的指导下，以规划街坊或完整地块为单元，采取整体收购，统一规划、分批出让。打破过去以单位占有土地为开发单元的旧模式，杜绝零星插建。集中、成片成规模的供应开发建设用地，保证了城市基础设施、公共配套设施和环境建设统一实施的可能。对分期开发的建设项目，土地市场通过出让金标准的调整，向开发商收取一定比例的配套建设费用，由政府来实施以上的配套项目，保证项目的整体开发质量和城市生态环境的改善。

4.启动“城市经营资源”的理念，深入挖掘和充分显化土地资源的资产价值

通过土地经营，城市政府规范和培育了城市土地市场，增强了政府对土地的计划供应和调控能力。土地收购储备机制建立后，政府通过抓“土地收购权”和“土地批发权”，抓住土地和资金两个要素，加强了对市区土地供应和土地盘活资金的调控能力，在保证企业土地盘活资金的合理使用的同时，增加了政府对土地供应的主动权和计划性，使多年来一直追求的经营性房地产开发用地的招标、拍卖出让落到实处，为促进社会经济的协调发展创造一个条件，对带动全市经济实现跨越式发展有着极其重要的作用。土地是一个城市最大的资产，按市场经济规律经营和管理城市土地，发挥政府对土地资产的指导和垄断作用，将土地使用权通过市场行为的交易和供给，可以实现土地资产的保值增值，避免国有资产的流失。而且，通过市场运作可以筹集城市建设所需的资金，可以加大政府在基础设施、公益事业和支持国有企业发展等方面的投入，确保城市的城市建设和经济发展。

三、城市土地经营中存在的问题

随着城市国有土地有偿使用制度的建立，城市土地经营工作得以不断开展，城市土地的资产价值日益显现，对城市筹集建设资金，实现城市自我滚动、自我积累、自我发展发挥了越来越大的作用。但由于城市土地经营工作实践的时间不长，人们的观点还比较陈旧、认识还不足，相关的研究不充分，法律法规也不够健全，所以就不可避免地还存在一些问题，这大大制约了当前土地市场的发展。

（一）国有土地市场不规范，非市场化运作在一定程度上存在

虽然国内土地制度改革已进行多年，但土地使用“双轨制”的现象仍然存在。目前，国有企事业单位大都是无偿使用国有划拨土地，在使用过程中，某些企事业单位出于集体私利的观念将原本仅限于自己生产经营的划拨用地，采取与其他单位联建、参建或自行建房后出租的手段从中牟利，这些违法用地的行为严重危害了正常的房地产市场秩序。还有政府往往以行政手段介入土地产权的初始界定和分配，视不同对象安排含量不等的产权。这些土地管理政策、手段、法制等的不完善加剧了“隐性市场”的发展，造成大量国有土地资产收益的流失，也促使寻租现象的滋生。

主要表现在：一是在土地行政划拨过程中，寻租者以低廉代价获得土地产权，再从交易中获得垄断利润；二是在寻租活动中，租金认定的非市场行为；三是地方政府从地区利益出发，利用对土地产权的实际控制权获取实物地租或压低地价以吸引投资。寻租者既得利益者的阵容不断扩大，增大了土地产权市场的阻力。

（二）土地经营熟地比重低，土地开发缺乏可持续性

以熟地方式出让可以使土地前期开发后的增值收益归政府所有，有利于增加城市建设资金，有利于缩短开发商的开发周期，分散开发经营风险、改善投资环境；有利于形成公平竞争的市场交易秩序。而以生地、毛地出让不仅导致理应归属国家的部分土地资产收益不能实现；而且由于土地标价的显性程度低，导致土地市场竞争不规范，土地收益分配不合理。据不完全统计，我国目前城市出让的土地中生地、毛地所占比例超过60%，而熟地则不到40%。

（三）土地经营市场化比重不高

我国城市土地经营的市场化程度不高，通过市场化配置的土地比例较低。目前在国家城市建设用地的供应总量中，通过有偿出让供应的仍占少数。土地出让方式有协议、招标、拍卖三种，其中拍卖方式的市场化程度最高，但目前我国的国有土地使用权出让以协议方式居多。协议出让在地块选择、规范要求、价格形成、付款方式等方面更多地依赖出让机构的能动作用，随意性和盲目性大，不易实现规范化。土地出让行为的不规范，导致人情地、关系地、条子地普遍存在，大多数协议价格存在明显偏低的现象。因此，土地价格往往不能真实反映土地的供求关系，违背了价格内在的客观性、真实性的要求，城市土地价值收益也不能通过出让价格充分体现出来，不利于城市土地的经营。^[7]

四、城市土地经营的对策

城市土地是城市物质环境系统的重要组成部分，也是城市经营的主要客体。经营好土地对缓解城建资金压力、改善城市基础设施、扩大城市承载能力具有十分重要的作用，这里将城市土地经营的对策主要归纳为以下几个方面：

（一）加强土地利用规划管理

土地利用规划包括土地利用总体规划和城市总体规划两个主要规划体系，两者既有联系，又有区别。土地利用总体规划是各级人民政府为贯彻执行国家的土地利用政策、根据国民经济和社会发展对土地的需求以及地区的自然、社会经济条件而编制的在部门间分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的战略构想和设计方案。在推进城市化的过程中，进一步完善并加强土地利用总体规划管理，有利于从宏观上促进和引导城市合理用地，进而有序发展。

城市总体规划是在土地利用总体规划确定建设用地总量和规模的前提下，统筹安排城市的各项建设，对城市空间进行合理布局。土地利用总体规划以土地利用为核心内容，而城市总体规划以城市建设为核心内容。

为了协调区域规划、土地利用总体规划与城市总体规划之间的关系，需要搞好土地利用总体规划与城市总体规划的衔接和协调，加强土地利用规划管理，严格控制建设用地总量。建立城市化发展集约用地的宏观引导机制，统筹安排城市建设用地的规模和布局，既要防止城市建设用地的盲目，又要保证城市发展的合理需求，通过有效配置城市资源，达到保护资源、保护环境，实现城市快速发展的目标。

（二）强化政府职能，完善土地市场化的运作机制

土地经营是一个系统工程，涉及多方面的利益分配，通过加强政府土地统一管理的职能，处理好各级部门利益分配冲突，达到土地资源配置最优化和效益最大化。

在市场经济条件下，投资主体多元化，投资行为市场化，决定了政府必须通过市场机制来配置土地资源。然而，目前我国城市土地供应的方式大多以协议出让为主，招标拍卖的比重很低。过多的协议出让不仅使国有土地价值得不到充分体现，而且也为土地交易中的“暗箱操作”提供了可能，使得土地使用权出让市场上缺乏竞争，造成国有权益的流失。

只有通过市场化运作，引进市场竞争机制，使政府“有地可招”“有地可拍”，使土地出让由协议为主转为以招标、拍卖为主。实行土地招标拍卖，通过市场竞争出让土地，决定土地的价格，创造更高的土地收益，才能使土地资源得到优化配置，才能使土地资产价值得到最大化实现，进而有助于维护土地市场的健康稳定发展。

因此，在开展城市土地经营时，必须改革现行土地供应方式，尽量减少行政配置土地资源的范围，大力推行土地招标、拍卖和挂牌公开交易方式，为投资者创造一个公开、公平、公正的市场环境。实行严格的土地交易公示制度，建立阳光下的土地市场。建立公示制度，把公共权力置于法制和社会监督之下。

（三）优化城市土地利用结构，提高城市土地利用效率

城市土地经营应该以功能不断优化为前提，“地尽其用”，城市土地的规划要体现科学性和实用性，明确城市土地的功能，科学合理地控制城市的用地规模。城市不同位置的土地具有不同的价值，高价值的土地由低效益的企业占领是一种土地资源的浪费，低价值的土地由高效益的企业占领也势必阻碍企业的进一步发展。如果总量和结构不合理，政府不但没有应有的土地收益，还会增加大量的闲置土地和空置房，甚至会出现大量的银行不良贷款，严重阻碍城市的正常发展。这就需要我们建立一个良好的土地利用市场，优化土地利用结构，充分运用级差地租原理，适时拓展和优化城市的土地利用结构，改造旧城区，建设新城区，提高土地利用效率和企业经济效益。

现阶段城市土地经营的重点应放在中心城市的土地整理、立足于旧城改造和城乡结合部的整治，这是城市土地再开发的一个重要内容。当前我国城市土地利用率普遍不高，城市土地利用中平房占地面积大，旧城改造任务重，土地容积率和利用率低，许多城市的“城中村”就是集中体现。旧城区的挖潜改造成本大于新区开发，在利益驱动下，开发商往往注重新区的开发建设，忽视旧城区的改造。同时，尽管农用地转为建设用地成本低，但远没有城区或靠近城区的存量建设用地价值高，而且这部分农用地进入土地市场反而会降低城内土地的价值。因此，在城市土地利用上，要实行必要的政策倾斜，积极鼓励旧城区改造，提高旧城区土地容积率和土地利用率，把旧城区潜力挖掘及改造放在城市土地开发利用的首位。在城市发展上要改变过去那种重数量轻质量的粗放型发展路子。

要做到根据实际情况，合理确定城市产业结构的布局，调整土地利用结构，注意按市场需求控制房地产用地总量，减少房地产市场的“泡沫”成分；对工业用地要杜绝一些开发商的“圈地”现象。城市中心可以实施“退二进三”战略，发展第三产业，或配备一定数量的公共设施，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。

（四）进一步改革和创新城市土地产权制度

明晰产权才能实现资源有效配置，因此要明晰土地产权，建立清晰的土地产权制度。我国现有的城市土地产权关系不利于城市土地产权市场进一步发展，由此导致资源配置低效率，必须对土地产权制度进行创新，界定主体对土地利益的分配比例、责任和义务。

《土地管理法》规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。明确了国有土地所有权只能由中央政府代表国家行使。但事实上，地方政府代理和承担着城市土地开发的实权和义务，而现有法律没有界定城市政府应享有的权利，由此产生了事实上的权责不对等，使得城市政府从自身利益最大化出发，尽量多占用土地或者“以地生财”，造成城市土地粗放使用。

郭松海提出建立清晰的土地产权制度，形成三权分离、责权利统一的利益格局。中央政府制订相关法律法规，监督、制止土地开发利用中的违规违法行为，收取绝对地租；地方政府实行土地利用年度指标责任制、管理责任制、耕地保护目标责任制，具体组织土地的开发利用，建立统一土地市场，促进土地资源资本化，使土地资产增值，并获取级差地租；土地使用者交纳地租的同时，在一定年限内、在城市规划的控制下进行开发使用不符合规定的要承担责任。这样，使得土地所有者、土地经营管理者、土地使用者形成三权分离、相互制约的利害关系。

实行“三权分离”的管理模式时还要坚持三条基本原则：一是“公平原则”，无论城市大小，地理位置如何，按照马克思土地所有权和绝对地租的原理，凡属于国家的土地都必须收取一定数量的地租；二是“区别对待”原则，即在收取地租时，应按不同地域划分不同的收取标准，同一类型的城市其标准应大体一致；三是“竞争原则”，土地使用权有偿转让必须实行公开招标拍卖，形成一个公平竞争的市场环境。

（五）改革和完善土地税收分配体系，促进土地合理流转，优化城市土地资源配置

明确地租的内涵，可以考虑将土地出让金、土地使用费、城市土地使用税和年租金等统一以地租的形式来征收与管理。针对城市土地使用过程中出现的分配不合理的问题，加快土地税收制度改革，建立与要求一致的土地税收体系。

土地交易的税收部分，在交易价格中占据相当大的比例，且富有弹性，这是土地交易流转的一个重要特点。在土地取得税税种上，土地取得税和土地增值税都应该上调，提高耕地占用税的税率，防止土地粗放利用。土地保有税主要集中于土地财产税和土地增值税。对于用地主体来讲，如果土地保有成本过低，对土地使用者难以形成集约使用土地的经营压力，不利于土地向新兴产业集中。国外一般不动产保有税较高，流转环节课税低，以此促进土地向优势产业流转。因而，我国目前应该在提高城市土地使用税的前提下，对工业和商业用地课以较高的税率，提高不动产占有成本以促进其流动。开征城市土地保有税和土地增值税，合并房产税与城市房地产税；合并企业所得税、外商企业所得税和个人所得税。

为了减少土地闲置，应该对一定时期的闲置土地的所有者，甚至包括其地上建筑物价值不及所占地价格一定比例的土地所有者征税。开征土地闲置税可以对占而不用的土地起到加速流转的作用，从而达到提高土地利用效率的目的。优化土地税收结构，改变目前“高流转、低保有”的税赋结构。调低现行流转环节中土地增值税和营业税的税率，提高保有环节中土地增值税和土地财产税以及不当行为税中的土地闲置税的税率，引导城市土地合理流转，活跃土地市场，从而提高土地收益和集约使用程度。^[8]

（六）健全和完善城市土地储备制度，实施土地有偿使用制度土地储备制度就是城市土地储备机构依照法律程序，根据城市土地市场供求状况，运用市场机制、按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方法把分散在土地使用者手中的土地集中起来，由政府进行统一开发、统一储备、统一经营、统一供应的机制。

建立土地收购储备制度，利于控制土地市场、合理配置土地资源、保障城市规划的实施，进一步规范城镇土地市场，使土地市场在公平、公开、公正的前提下有序健康发展，能有效防止土地非法炒卖和私下交易，减少国有资产的流失，维持土地市场持续健康发展。

土地储备制度有利于改善城市的土地供给机制，它可以提高政府对土地市场变化的敏感程度，改变原有政府游离市场的土地供应方式，使政府对土地供应的数量和质量有足够的控制能力。政府通过征收、适当补偿等方法对城市规划土地和闲置土地予以储备，并将这些土地进行整理、配套，并在适当的时机推入市场，可以把由土地储备带来的土地升值留在政府手中，增加政府土地收益。

国有土地有偿使用管理是土地管理的重要内容之一。《土地管理法》第2条规定：“国家实行国有土地有偿使用制度。”所谓国有土地有偿使用制度，是指调整国家与国有土地使用者之间经济关系的一系列制度的总称。它实质表现为国家在国有土地使用者取得国有土地使用权或者在使用国有土地的过程中从土地使用者那里所获得的土地经济效益。

通过实行土地使用权价格有偿有期出让土地，形成土地市场，在显化城市土地资产价值、促进城市土地集约利用、加快建设、增加政府财政收入、强化城市在地方经济发展中的主导地位等方面发挥了积极的作用。

国有土地有偿使用制度是社会主义市场经济条件下的新型土地使用制度，是由过去使用土地无偿、无限期、无流动转向有偿、有限期、有流动的重要标志之一，是土地使用制度改革的核心，也是国家作为土地所有者在经济上的具体表现形式。根据《土地管理法》的规定，除了国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地以及法律、行政法规规定的其他用地经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得外，其他建设用地均应实行有偿使用。

实行土地有偿使用制度，促进土地产权的流动与重组。完善现有土地税制，增加国库财源。设立土地闲置税；建立土地资产增值回收制度；开征土地保有税，提高囤积土地成本，限制以土地投机、转手套利为目的的土地交易；将批租制改为年租制，并纳入物业税中，使土地收益持续不断地注入国库。

通过实行土地有偿使用，可以充分体现国家土地所有权的经济特性，能够使土地资源得到高效和合理配置。城市政府应当加快城市存量用地从无偿使用向有偿使用的转化，盘活存量用地，提高土地使用效率。为城市建设筹集大量资金，解决城市政府财政负担过重、历史欠账过多的问题，实现城市土地经营目标，促进城市可持续发展。

（七）建立土地储备基金，为城市土地开发建设提供坚实的资金保障

建立土地储备基金，向社会发行土地投资债券和募集土地投资基金，积极探索土地资本化和证券化的道路，从资本市场和证券市场融通资金。由政府组建土地基金应该专项用于城市土地开发建设，土地基金的构成包括土地使用权出让金、年租金、土地作价入股的股权收益、土地作价入资的经营收益及上一年度地价收入结转等。基金专项运用于道路系统建设、土地开发工程、配套设施建设、征地补偿政府委托专门机构或部门管理和使用土地基金，接受审计等部门的监督检查。土地基金进行独立运作，实现其保值和增值，不仅可以保证城市土地开发建设所需要的资金，加快城市土地资源配置优化的步伐，而且还可以提高资金利用效率，达到为城市土地开发建设提供持续、充足的资金来源的目的。

（八）构建城市规划引导机制，完善价格竞争体系

价格竞争是土地市场真正成熟的标志，在价格机制的作用下，土地权利会经过市场自动流向效益最高的行业，并实现不同用途土地的相互转换，从而改善土地利用结构、提高土地资源配置效益。然而地价受城市功能性质、规模、发展方向、基础配套水平、环境优劣和土地供求关系等因素的影响，区位级差地价更是导致城市空间结构演变的基本动因之一。因此必须重视城市规划对地价的作用。为此，一是要遵循城市化发展的客观规律，把城市化同市场化、工业化、国际化紧密结合起来，形成职能分工明确、空间布局合理、等级规模有序的城镇体系，强化大城市的集聚和辐射作用，重点发展区域性中心，加快发展中小城市，积极发展部分重点小城镇，促进土地资本的合理生成，形成合理的区域地价；二是科学地编制城市规划，从城市整体层面上，确定城市基础设施布局和建设开发时序，让城市规划在宏观层次上对城市未来整体地价的高低发挥引导作用。在城市局部地域上，要尽快提高城市详细规划的覆盖率，便于增强政府经营土地资产的计划性和利于投资者决策并对其监督。