土地资产经营方式的创新

3.3.1　城市土地储备制度的基本分析:土地资产经营方式的创新

1）城市土地储备制度分析

中国城市土地使用制度的改革以及国家的宏观调控政策，使得旧体制下土地资产管理的种种问题日益凸显，尤其是对于国有企业改制过程中土地资产的处理，各地方政府必须思考在日益市场化的环境中如何提高土地利用效率以获取更多的地方财政收入，并寻求市场经济体制下合理、有效的宏观调控手段。另外，分权化与市场化改革扩大了国内地方政府掌控社会经济发展的自主权，也给它们带来了财政上的压力，地方政府迫切需要通过土地盘整、出让来增加地方可支配财政，引导城市经济发展和空间的扩张。因此，城市土地储备制度建立的根本动力之一在于城市政府对获取“最大利益”和建立“合理竞争机制”的追求，如何增加城市土地的供给能力并提高土地的利用效率成为城市发展的重要课题。

因此，继我国土地使用制度改革之后，土地储备制度作为又一项重要制度革新成为促进土地权属流动、利用市场手段有效配置土地资源的必要规则。目前城市土地储备制度是指由城市政府委托的专门机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地整理、开发，根据城市土地出让年度计划有序地将土地投入市场的制度（张宏斌、贾生华，2000），其目标在于调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断土地一级市场的供应（邢元志等，2001）。新规则的建立和运行，必然对城市的土地利用产生重要的影响，这些影响不仅体现在土地权属的变更上（如国有企业土地置换），也体现在后期的土地开发行为中，但最终都对城市空间发生影响并导致其发生重组或重构。

2）城市土地储备制度的运作模式

自从1996年上海建立国内第一家土地储备机构——上海土地发展中心后，杭州、武汉、南通等城市相继成立了土地储备机构。最近几年来，很多城市已经将土地储备制度作为深化土地使用制度改革和土地管理改革新的突破点，并有了突飞猛进的进展。经过几年的发展，我国土地储备制度已初步形成体系。然而，由于国家并没有出台更为具体的规定，各城市仍处于自行探索的发展阶段，主要根据当地土地储备制度本身的特色和已产生的社会影响决定所采用的模式（表3－7）。概括而言，目前我国土地储备制度的运作模式比较典型的主要有以下3种。

（1）市场导向（单一结构）:土地储备机构根据自定的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由发展中心支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。如上海市的土地储备工作由直属于上海市房屋土地管理局的非盈利事业单位“上海市土地发展中心”负责土地储备的全过程，并按“两级政府、两级管理”的体制建立市、区两级的以市场机制为导向的土地储备网络（何晓玲、卫国昌，2000）。

（2）政府导向（二元结构）:收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。如北京、杭州、青岛等城市采用成立城市土地收购储备委员会和土地储备中心的双层结构模式实行分层管理。

（3）规划导向（多元结构）:即土地储备机构不预先收购土地，而是先根据城市土地利用规划和城市总体规划的要求，将地块前期规划工作形成可行性报告送报规划部门并通过审批后，土地储备机构才进行征地、拆迁、整理等前期开发工作，将地块纳入土地储备库，在适当的时候以净地出让方式投放市场（图3－12）。因而，在规划部门和土地储备机构所做的地块规划方案通过审批后，该地块原则上就已经进入储备阶段。地方政府、土地储备机构与各规划部门共同参与土地储备工作，在储备前期做好地块的规划设计，相对于其他城市先收购土地，后做规划的储备方案。在一定程度上减少了储备风险，并有利于减少实际运作中与相关部门的摩擦，如南京市就采用规划导向的模式，其土地储备机构与规划部门共同做好详细的规划方案。

图3－12　规划导向的土地储备制度的运行方式