城市经营能力的提升

三、城市经营能力的提升

（一）城市经营的内涵

城市经营是目前国际上比较通行的关于城市规划、建设和管理的一种理论和实践模式。城市经营的核心是采用市场化的城市经营模式。

市场化的城市经营模式就是把包括城市土地、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附于其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，以获取经济、社会和环境效益，促进城市发展的过程。城市经营的主体主要有两个，一个是市场，一个则是政府本身。

城市经营在我国最初是以解决城建资金不足，促进城市发展为目的而提出的，但随着研究的深入和实践的发展，这一概念已远远超出了其初始意义，成为现阶段城市管理的一种理想模式。城市经营在融合了社会、文化、历史、经济等众多因素，向着城市整体层面的经营发展，已超越了城市建设领域。

在我国，关于城市经营的概念主要分为狭义和广义两种。狭义上理解，所谓城市经营就是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如路、桥）及其相关的延伸资本（如路、桥冠名权）和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运，盘活存量，吸引增量，走出一条“以城建城、以城养城、以城兴城”的城市自我增值、自我发展的市场化道路。广义上理解，城市经营是指把城市作为一个整体性的产品进行经营，通过城市定位和形象塑造，依托某种有形或无形的城市优势，做大做强，将城市塑造成一个具有自身特色的知名品牌，并通过品牌效应吸引和集聚更多的外来资金、人才和产业，从而提升城市的综合竞争能力，最终达到使城市不断增值和可持续发展的目的^[1]。

（二）提升城市经营能力的举措

1.为进入城市的各类投资者和消费者提供有效的市场制度

现阶段我国市场制度还不健全，经济运行中的人为因素还比较多，市场竞争还不完全。垄断的存在和盛行必将严重影响市场的效率。因此，一方面，城市政府应当根据城市经济社会发展的现状和对未来的预期，加快城市的制度建设和管理立法，并对现有制度和地方法律的过时部分进行调整和补充，逐步完善城市管理的制度体系和法律体系，以此规范城市经营行为；另一方面，城市政府应特别注重城市经营中的执法和监督，严厉打击城市经营过程中损害社会公共利益的违法行为，以此维护市场秩序和提供城市信用度。同时，还要建立政府职权的约束机制，保证依法行政。防止徇私枉法、以权代法的行为，保证城市经营健康、有序地进行。

2.为城市的建设和发展制订科学的城市规划

城市规划是政府职能的集中体现，也是政府的重要职权，又是服务型政府的基本平台。城市规划是城市建设和发展的总体设想，科学的城市规划能够展示城市空间各个层次的发展前景及功能分区。因此，城市规划是城市经营的客观要求。城市规划必须站得高，看得远，既不可急功近利，也不可好高骛远，必须结合实际，因地制宜，通过科学的城市规划，决定各种城市资源未来的使用、运作和发展形态，通过科学的城市规划，合理界定城市的空间、功能和审美形态，使城市地理意义上的空间和功能意义上的空间和谐统一。城市地理意义上的空间为城市提供特定的社会环境，也决定着人们的行为。因而，通过对城市物质空间环境的规划，人们就能获得一个良好的社会环境，从而达到城市经营的目标。所以，城市规划的作用，就在于创造了对城市经济社会发展起基础和决定作用的、符合公众利益的物质空间环境。城市的物质空间能够影响人们的行为，但这一影响必须依赖于城市的文化、社会关系和社会经济组织。所以，真正对城市的空间和土地使用产生决定性作用的是城市中人与人的社会经济关系。因而，在城市经营中城市规划的作用就在于将城市中的社会经济关系对资源的配置要求反映在城市的土地利用、功能划分与功能组织上，从而为城市经济和社会发展提供更有利的条件。

城市规划是城市建设、管理的依据，是城市经营的基本准则，没有城市规划或没有好的城市规划就不可能有规范的、高质量的城市经营。从宏观层次上看，城市规划一方面通过引导城市开发方向、提供公共设施等方式，起着鼓励和支持投资、保护私人投资利益的作用；另一方面，它又通过规划指标，将私人投资限制和控制在公共利益允许的范围内，防止私人投资侵害城市公共利益和公共生活的基础。从微观层次上看，城市规划是对城市中具体的城市建设活动进行协调的工具，即通过规划，对各部门、各行业的多种建设活动统一协调，使性质和目的各异的建设活动在满足城市公共利益需要的基础上，处于有序的发展过程之中。因为城市规划是城市经营的准则，这就要求应赋予规划应有的法律地位和法律权威，确保规划得到遵守和实施。同时，还要正确界定规划管理权限、干预的范围和干预的方式，界定规划所必须提供咨询和协调服务等。应当指出的是，城市规划特别是城市总体规划，一般期限较长，虽然要求其具有前瞻性和超前性，但由于时间长，不确定因素随时都有发生的可能，这就决定了城市规划只能是为城市提供一个具有足够弹性和适应性的引导框架。这个框架不仅为城市经营提供一个基本的框架结构，而且必须根据经济和社会发展的现状、未来预期以及借鉴国外成功经验，通过不断的动态反馈对城市经营活动加以调整和引导，使规划得到真正的贯彻落实，保证城市经营稳定、协调、有序地发展。

城市规划的前提是城市功能定位，也就是城市性质的确定。城市功能定位在城市规划中具有“领衔主演”的地位。这就要求政府找准自己城市的功能定位和发展目标，找准自己的个性和灵魂，对城市发展的现状、城市区位特点、市场变化形势等重要因素进行综合分析，不仅要分析它的现状，而且还要挖掘它的潜在功能，确定其战略规划，理清思路，从宏观上避免由于没找准自己的功能定位导致规划设计上的不合理、不完善、不科学，从而造成城市资源经营的低效、失误和浪费。

城市规划的重点在于优化城市土地资源配置。土地是城市最大的国有资产，是城市经济和社会发展的最基本的生产要素，是城市政府的财政储备，也是城市建设资金的重要来源。在城市经营中，政府要通过严格、科学的城市土地规划，确定重大的基础设施和产业布局，对城市的发展目标、功能分区、公共设施、重点建筑等进行明确定位，在此基础上形成土地资本利用效率最大化、最优化。另一方面，通过城市土地规划，促使在城市经营中对城市土地资源进行适度开发，在坚持土地国有的前提下，将有限的土地进行置换、批租、使用权转让等，构筑一个比较健全完善的土地使用权市场。

3.做好城市品牌形象的包装与推广

城市品牌形象是指城市给予人们的综合印象和观感，其表现是人们对城市的外在口碑，但它却反映出城市经济和社会发展的深刻内涵。城市品牌形象包含物质形象和精神形象。物质方面的形象反映在城市的自然人文景观、城市建筑造型、城市环境建设等方面；精神方面的形象反映在城市政府的办事效率和管理水平、市民的道德水准及法律意识等。这些都是城市经营的重要载体，没有这些载体，城市经营就失去依托，城市就没有吸引力。因此，政府要根据城市的具体情况和未来发展方向，对城市品牌形象进行精心设计，选择城市发展过程中最具活力或代表性的局部形象进行强化和放大，打造城市的个性和特色，特别是要抓好城市精品工程建设，提高城市品位，做好有足够内涵和产业链支撑的城市品牌形象包装。同时，在城市品牌形象设计和包装过程中，要注重城市品牌形象的传播和扩散，如通过电视、广播、户外广告、因特网、城市标徽、会展、节庆等形式进行立体的整合推广，以增强城市的知名度。