城市经营的内涵

8.1.2　城市经营的内涵

对于城市经营的概念，不同的学者给予了不同的阐述，但目前尚无权威的定义。国外有很多相似的提法:“城市行销”(Urban marketing)，侧重从加强城市形象宣传的角度，着力提高城市知名度;“城市治理”(Urban governance)，倡导要像治理企业一样来治理城市;“城市经营”、“城市管理”(Urban management)，侧重把城市作为一个资源聚合体实施管理。在我国，城市经营的概念由谁提出、何时提出存在着较大的争议:一种观点认为是由上海前市长汪道涵提出的，他在1998年中国城市经济学会一次研讨会上提出城市现代化要走“经营城市”之路;一种观点认为是由大连市前市长薄熙来提出并付诸实施的。

城市是一个国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，是人类赖以生存的场所，是政府一笔巨大的资产。在日本，1971年神户市长宫崎辰雄出版了《城市的经营》一书，并将城市经营的内涵概括为:高效地提供城市公共服务，涵养税源以确立城市的财政基础，与市场经济所导致的外部负效应相对抗，从而维护公共利益。

从产生根源看，经营城市实质上是指在市场经济条件下，城市政府充分运用市场机制和市场规律，采用市场化的方法来解决城市建设和管理中存在的各种问题，满足人们对城市环境的各种需求。它是市场经济体制的产物，是在市场经济体制下政府建设和管理城市理念的一种转变。

城市经营的概念可分为狭义和广义两种。狭义的城市经营认为，土地是城市最重要的资产，城市经营是城市政府将城市土地资产推向市场，通过对土地使用权进行市场化运营，最大限度地盘活城市土地资产，实现城市土地资产的保值增值，走出一条“以地生财、以地兴市”的城市建设之路。广义的城市经营认为，城市经营是城市政府运用市场经济手段，对城市各种可以经营的资产，如土地、基础设施、旅游资源等有形资产以及城市形象、城市品牌、城市知名度等无形资产，进行资本化的市场运作，以实现城市资产在容量、结构、秩序和功能上的最大化和最优化，从而提升城市的综合竞争能力，促进城市可持续发展。

马泽、李祖革等人认为，经营城市是围绕城市的发展，将城市中可经营的资源，如土地、基础设施、生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产以及附属其上的名称、形象、知名度和城市特色等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益的无形资产最大限度地盘活存量、引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，实现城市资源配置的最优化和效益的最大化。张炜、刘维新、余池明等人提出，城市经营是运用市场经济的手段，对城市自然生成资本(如土地)与人力作用资本(如路、桥)及其相关延伸资本(如路、桥冠名权)等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条“以城建城、以城兴城”的城市建设市场化之路，在改善和发展城市基础设施和环境建设的同时，不断提高城市自身的价值。周诚君、张京祥、俞滨洋等人提出，城市经营是政府根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对以公共资源为主体的各种可经营资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化和最优化，从而实现生产建设投入和产出的良性循环，提升城市功能，保证城市的可持续发展。饶会林认为城市经营就是城市要素的优化组合，即对城市产业、城市土地利用、城市资本、城市无形资产、城市环境、城市文化等城市资源的优化组合。

中国城市经济学会中等城市研究会给出的定义是:运用市场手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(土地)和人力作用资本(道路、桥梁等基础设施)及其相关的延伸资本(广场、街道的冠名权等)和其他经济资源进行集聚、重组和营运，从中获得一定受益，再将这笔收益投入到城市建设新项目中，走“以城养城”的新路子，促进城市发展步入良性循环的轨道。

城市经营是城市建设的一种理念和发展模式。概言之，城市经营主要是利用城市土地、设施等资产，多元筹集建设资金，促进和逐步完善城市基础和各项服务设施建设，进而改善城市环境，增强城市功能，美化城市形象，为城市现代化发展和经济竞争力增强创造条件。它是整合、盘活土地等城市资产，优化结构、合理利用、发挥最大效率、协调城市内部和外部空间关系的一种理念，是在市场经济条件下，建设发展城市在观念和运作上的大转变和大提高，也是从城市是生产力载体、资本载体、系统载体的本质出发，进行城市整体运作，使城市在运行中提高效率、增强聚集和扩散功能、协调城乡关系的一种发展模式。

城市经营也是一种管理制度改革和机制创新。城市经营是在市场经济条件下，对城市发展规划、城市建设和城市管理的机制创新。它以城市物质文明和精神文明建设、城市建设质量提高为目标，通过对城市土地、基础和服务设施的市场化运作和管理服务，以经营方式核算管理成本，达到“以城养城，以城管城”的机制，推进社会化管理机制创新，从而实现城市资源合理配置、良性运作和高效使用，以便实现城市建设和城市经济发展互动共进。显然城市经营是促进城市经济发展、效益提高和产业结构升级的不可或缺的重要补充。

城市经营是城市政府职能转换的一种体现。因为城市经营是在市场经济条件下的机制创新，它需要城市政府职能的真正转换:包括城市政府机构和组织系统改革和制度创新到位;通过政策、法规的修订完善达到支撑和配套到位;政府工作人员的观念转换，包括由“物本管理”向“人本管理”转换，由“直接管理企业”向“间接服务管理转换”，由“人治”向“法治”转换，由“计划管理”向“市场管理”转换;城市规划、建设、管理、服务一体化管理到位，才能达到预期目标和提高综合效益。因此，城市经营实质上体现了城市政府职能的转换。只有城市政府职能实现真正转换，城市经营才不至于“扭曲”和“变味”。

城市经营是城市“产品”(资产)的一次性经营。由于城市经营的城市资产占有和使用的单一性和排他性，一旦被批租、转卖、承包、改制、冠名，一般都多年不变。对某项城市“产品”而言，城市经营实为一次性经营，成交签约后，呈相对稳定状态，没有灵活性，不能随意变更，而一般企业(破产企业除外)经营是连续、灵活、动态的。况且任何城市资产都是有限的，不可能再生。因此，城市经营的慎重和科学决策尤其重要，否则有可能城市建设繁荣与城市经济萧条并存，城市居民在城市经营中得不到实惠，为城市经济发展带来更多遗憾。

城市经营理念的一个重要思路是“资本置换”，就是把一个城市所拥有的有形或无形的存量资产变成可以增值的活化资本，并在政府的调控和市场的作用下，通过流动、组合、裂变等多种方式进行有效运作，实现最大限度的增值、再投入、再增值的循环过程。

目前，在城市经营理论研究和实践中，有不少专家、学者和城市管理部门的领导者经常在不同的场合随意替换使用“城市经营”和“经营城市”两个概念，认为两种称谓在本质上是一致的。但也有学者对此提出不同的看法。

(1)认为城市类似放大了的企业，城市和企业一样需要经营，“城市经营”是研究“经营城市”规律的科学，认为“经营城市”的提法更为妥帖、适当。

(2)认为狭义的“经营城市”也就是“城市经营”，是“资金导向的城市经营”，市场经济体制下的“经营城市”应是广义的经营城市理念，是一种不同于“城市经营”的城市发展思路，是功能导向的城市经营。

(3)也有专家认为“城市经营”与“经营城市”在内涵上并无大的不同，“从一定意义上来讲，‘城市经营’侧重于表示一种概念，一种思想，而‘经营城市’则侧重于表示一种行为，一种处理事务的方式。因此，当我们把城市的经营管理活动作为一种概念、理念和理论来表述时，还是用‘城市经营’比较确切”。

因此，从技术概念的角度看，政界和媒体倾向于用“经营城市”;而从理论研究的角度看，学术界更倾向于用“城市经营”，认为“城市经营”的提法更具有科学性和合理性。城市经营主客体逻辑关系是清晰的，如果采用“经营城市”的提法，容易把整个城市作为一个经营单元或商品来对待，强调城市政府的“企业家化”形象，对城市资产的经营性、准经营性和非经营性不加任何区分，容易导致城市经营的市场化、企业化、商业化、功利性倾向。