城市经营问题的缘起

8.1.1　城市经营问题的缘起

城市经营是随着商品经济的发展而产生的。早在欧洲文艺复兴时期，欧洲的一些城市像罗马、威尼斯等就已经开始了其城市经营的漫漫长途。同时，城市经营理念也逐步形成。如美国的“市长经理制”和“城市增长管理(Growth Management)”、欧洲实行的“企业家城市管理(Entrepreneurial Local Management)”等都在不同程度上反映了城市经营的理念。

西方发达国家的城市发展程度远远超过我国，在我国还处于高速城市化阶段时，他们中的大多数城市已转入了“郊区化”(Suburbanization)阶段，并进一步发展为“逆城市化”(Counter-urbanization)，有的甚至进入了二次城市化(Re-urbanization)阶段，完成了城市发展过程的一次循环往复。其经营城市的战略选择，随着城市发展阶段的不同、城市问题的不同以及不同的市政管理模式，具有相当大的差异。

西方国家的城市发展主要经历了三个阶段:第一阶段是从18世纪产业革命后开始的，这时西方国家的城市发展进入了新的历史时期，城市由原来的商业中心转变为制造业中心，产生了很多现代城市，但同时城市的发展也有很大的盲目性，造成了资源的浪费和环境的污染，城市的基础设施建设严重滞后;第二阶段是20世纪初特别是二战后，各国政府在一定程度上对公共产品进行了国有化，对城市建设采取了总体规划，在一定程度上改变了城市环境，城市发展进入相对有序时期，但随着时间的推移却发现城市由国家来经营管理成本过高，所以20世纪中期发达国家城市发展进入了“郊区化”阶段;第三阶段是20世纪70年代中期以后，西方国家社会生产发展进入了“后工业化”时期，在交通与通信技术现代化以及世界经济全球化的背景下，西方国家城市的发展出现了不同的结果，有的城市处于衰退之中，有的城市产业结构顺利转型，或通过旧城改造增强了城市活力。

从20世纪初开始，西方学者开始运用经济学理论来研究城市土地利用、交通运输、城市环境、住宅建设、公共财政等方面的问题，推动了城市经济社会的发展，城市经济学中开始出现了城市经营思想的萌芽。城市化发展较早的英国，为城市经营理念的形成和运作提供了经验。在20世纪六七十年代，英国将私人经营原则和市场竞争精神引入国营部门，整体出售国有资产，国有资产难以整体出售的则将其能赢利的一部分资产卖掉;把国有企业资产有偿或无偿转让给本企业职工;政府通过签订特许权协议方式，把政府承担的城市基础设施项目的设计、施工、融资、经营和维修的责任交给某一公司或国外企业，在建成此项目后的协议期内，公司或国外企业通过经营该项目获得投资回报，协议期满后，该项目无偿转让给政府;政府出资，由私人承包提供城市基础设施产品或进行服务等。之后法、美、日、意等国在城市基础设施投资融资方面进行了许多有益的尝试，形成了不同的城市经营模式。

随着城市发展的不断推进，西方国家的城市职能以及各国城市建设中所面临的问题也发生了变化，原来的城市管理模式遇到了新的挑战，因此，众多的西方学者以及城市当局提出了“经营城市”的新理念，在如何进一步改革市政管理机构、引进专业管理人员以及市场竞争机制，鼓励社区与其他非营利组织的参政、议政等多方面，进行了尝试，并且提倡市政全民参与、建立大都市的协调机制，从而实现了经营主体与战略选择从单一化向多元化的转变。

西方国家现代城市经营(Urban Management)理念的提出最早可以追溯到1978年，当时它被两位研究者从经纪人的众多业务中发掘出来(McGill，1998)。作为经纪人业务的一种特殊形式，它实际上是通过对权力的操纵而达到分配资源的目的。从这个意义上讲，城市经营是连接官僚机构与社会的一座桥梁，官僚机构拥有待分配资源，而社会需要这些资源来提供基础设施和公共服务。城市经营的理念一经提出，立即引起国际上众多理论和实践工作者的关注甚至论战。

威廉姆(William，1978)试图把城市经营定义为一个研究主题或是一种研究框架，他认为，城市经营的本质就是彻底弄清城市的性质、城市的社会与经济结构及其城市内部的权力关系。威廉姆还考察了城市经营过程中的参与者，他发现相当多的争论集中在政府(包括中央政府和地方政府)的角色问题上，也就是说，城市经营究竟应该由政府包揽还是应该包括更广范围的参与者?被城市居民看做是资源搜寻控制者的私人企业是否可以参与城市的经营管理?这个问题归根到底是如何对城市经营过程进行整合。丘吉尔(Churchill，1985)认为，“城市经营含义正变得日益丰富，城市经营不再仅仅指系统控制，而是一系列行为关系;通过城市经营，城市居民的种种行为之间以及与城市的各种管理行为之间都会互相影响”。显然，在城市发展问题上，单一空间的干预方式已经被一个更为精细和复杂的思想所替代。莎玛(Sharma，1989)把城市经营界定为一系列指导城市范围内社会、物质和经济发展的行为，是为了保证基本服务的必要供应而采取的干预方式，以促进经济的发展和福利的提高。罗科迪(Rakodi，1991)的观点与此基本相同，他认为，“城市经营的目标是保证系统的各个组成部分是被管理着的，从而使一个城市的日常运行成为可能，以支持和鼓励所有经济活动的开展，并满足居民居住及使用各项设施和服务的需要”。由此可见，两位作者都认识到城市经营对城市运作结果的战略性职责。

综上所述，西方国家的城市经营实际上包含了以下三个论题:第一，城市经营仅仅是一个政府所关心的资源分配问题还是一项与所有参与者都有关系的事务?换句话说，谁或什么是城市经营的驱动力;第二个论题与制度的尺度有关，是分部门还是跨部门考虑城市的性质?鉴于城市经营对象——城市本身的复杂性，制度安排也应该具有一定的复杂性而不能简单化处理;第三个论题是如何解决战略必要性与操作灵活性之间的矛盾。

在我国，“城市经营”的缘起意味着城市政府管理职能尤其是政府对公共物品和服务职能的转变。随着市场机制的不断成熟，曾经在计划经济时代占据支配地位的高度集中的计划管理模式，开始转变为一种相对灵活的、以市场为基础的经营管理模式。这就使城市政府的作用以及政府与利益集团(企业)和市民(公众)的社会关系发生了深刻的变化。

在计划经济条件下，我国的经济权力都集中在中央，国家、地方的经济发展方向、战略等都由中央说了算，城市的土地、基础设施、基础公共服务都是由国家统一投入、统一管理，供城市居民无偿或低价使用，因此各省市的政府仅是中央政府的执行部门，对于其所管辖的各个城市的各种资源无权调配，财政上也无自主权，所以，对于城市的发展也没有发言权。改革开放后伴随着经济的快速发展，人口的增长和产业发展对城市基础设施的需求越来越大，同时由于国家对城市基础设施的直接投资越来越少，城市发展形成了的“瓶颈”。在引入了市场机制后，一些传统做法渐渐不合时宜，中央政府越来越多地把经济管理权限下放给了地方，赋予其更多的自主权。而地方政府在自主管理城市的过程中也渐渐发现，城市与城市之间必然面临着资金竞争、人才竞争、市场竞争以及城市地位竞争等，城市建设必须走向市场，要提高城市的竞争力必须调整城市发展战略，传统的依靠政府投入来建设城市、管理城市的方法是行不通的，必须采用一种新的模式。在市场经济条件下对城市基础设施需求的满足，要更有利于充分利用城市的各种资源。这种模式就是“城市经营”。