城市经营的模式

8.2.3　城市经营的模式

现阶段，城市经营在实践中有很多不同的做法，主要有财政投入、政策性收费、政策性集资、银行贷款、土地批租和出让收入、盘活存量资产、城市建设项目经营特许权、BOT融资方式、ABS融资方式、服务业价格、债券、彩券、利用外资和租赁融资、股票融资等等。主要有以下13种:

第一种做法是把城市作为最大的国有资产来经营，使土地资源、基础设施和城市空间在资产运作中增值，提升城市功能，扩大经营容量，树立独特的城市形象，创造良好的投资环境，实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。

第二种做法是用市场经济的观念重新认识、审视城市建设和发展，通过对城市各项资源、资本的科学运营，最大限度地盘活存量，吸引增量，实现城市存量资源和增量资源效益的最大化，进而增强城市经济实力和综合竞争力。

第三种做法是成立城市国有资产经营公司，在国有资产管理委员会授权下，行使国有资产出资人的权力，通过有形资产的经营增值、无形资产的变现和城市品牌的升值，为城市建设筹集资金。

第四种做法是建立土地储备、招标、拍卖制度，通过土地有偿使用，增加土地收益，走以地生财、以地兴城的路子。

第五种做法是除市政公用管网由政府控制外，市政建设系统各行业向非国有经济开放，采取特许经营方式，转让路、桥、给排水、污水处理、燃气等基础设施的经营权，吸引外资和社会资金。

第六种做法是把城市交通、供水、煤气、热力和污水处理等市政公用事业从政府职能中剥离出来，组建城建国有资产经营有限公司，以法人身份独立参与市场竞争，充分发挥城市基础设施的潜在效能。

第七种做法是成立城建投资开发总公司，对城建资金进行归集和管理，通过参与城建项目投资、管理和开发经营，滚动发展。

第八种做法是盘活和优化现有城市基础设施的存量资产，采用“转让—经营—转让”(TOT)方式，将部分或全部资产采用转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式，吸引社会资金，进行资产运作。供水、供气、供热企业，除国家法律法规明确规定外，吸引各种成分参与经营;城市公共客运交通通过出让交通线路经营权，吸引社会资金参与经营;出租汽车通过竞标取得经营权。

第九种做法是对城市资产的开发权、使用权、广告权、冠名权、特许经营权等无形资产进行招标拍卖，充分发挥无形资产的效益。

第十种做法是按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，采用“建设—经营—转让”(BOT)方式建设经营城市基础设施。对城市道路、供水、排水、供气、供热、公共客运交通、园林绿化、公共厕所、污水处理、垃圾处理等设施的建设及建成后的运营，实行向社会公开招标，中标者成为投资主体，对项目的策划、资产筹措、建设实施、管理运营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责，并享有一定期限的收益权。

第十一种做法是大型的城市基础设施项目通过发行股票、债券方式进行融资。

第十二种做法是按照“政企分开、政事分开、建管分开、管养分开”的思路，转变“政府包揽、垄断经营”的市政公用事业经营体制和经营方式，开放作业市场，引入竞争机制，鼓励各种所有制成分的企业经政府特许，参与市政公用事业的管理和经营，走专业化、企业化经营的路子。

第十三种做法是将市政、园林、环卫养护作业推向市场，通过公开招标和企业承包的办法，承担养护作业任务。

大连、青岛、上海、杭州、贵州的都匀市根据自身的特点，采取了不同的经营模式，取得了一定的成果。

(1)大连——环境立市

大连市从20世纪90年代初开始，坚持规划在前、走环境建设立市兴市的道路，在建设城市、经营城市方面取得了显著成效，先后被评为全国卫生城市、全国环境保护模范城市、全国绿化先进城市、全国园林城市、全国优秀旅游城市，2000年获得联合国授予的国际改善居住环境最佳范例奖，2001年又被联合国环境规划署评为“世界环境500佳”城市，成为本届全球惟一获奖的城市，也是中国历史上惟一获此殊荣的城市，发展中国家城市仅大连获此殊荣。

大连市经营城市的做法和经验，主要是集中力量搞好事关城市可持续发展的重大基础设施项目建设，以治理污染和改善人居条件为重点，实施大规模的城市环境综合整治，改善城市功能，扩展发展空间，把环境搞好，把城市做美，以城市的知名度和城市品牌吸引市外人来购买住房、游玩、购物;环境改善了，购房者多了，房价自然上涨，土地自然升值，政府就从土地出让中赚得巨资，并通过吸引大量外商来投资房地产开发，带动建筑、建材、商业等相关产业，大幅度增加税源;进而通过城市环境改善，提供商机，吸引城市内外各行各业的投资，推动城市经济全面发展。因此，大连模式基本上可以概括为“城市规划建设加管理—优化改善环境—产业发展—城市竞争力提高”这样一种路径选择。

(2)青岛——品牌立市

提起青岛，大家都会想到海尔、海信、双星、青岛啤酒、澳柯玛等知名的企业和产品。青岛的城市经营之路选择的是“产品品牌—企业发展—产业发展—城市规划建设和管理—环境改善与优化—城市竞争力的提高”。青岛培育了一系列名牌产品，形成了以名牌企业集团为支柱的工业体系，把城市建设成为一个著名的工业中心，通过把最好的产品输出到市外来获取收入，以企业为载体来吸引投资，从而带动产业发展、基础设施建设和环境改善，促进经济的全面进步。“八五”以来，青岛的城市经营已经逐步成为城市建设的主要资金来源，先后通过市场筹集资金五百多亿元，为城市建设的快速发展提供了有力资金支持。

青岛市的具体做法主要包括:1)政府始终与企业保持良好的合作关系，少干预，为企业发展创造最宽松的环境;2)“抓大放小”，通过实施名牌战略促进产业结构调整，将培育扶持的产品列入财政、税务、信贷、外汇、投资及产业政策的支持计划;3)把建立企业技术开发机构和技术创新机制作为关键措施，鼓励企业加大技术开发投入，目前已有60%以上的大中型企业建立了技术开发机构，在青岛企业已经成为科技投入的主体;4)支持鼓励企业通过兼并、联合、划转、投资控股等方式，搞好资本运营，推行低成本扩张，壮大企业集团，扩大品牌优势;5)支持企业实施“走出去”战略，努力创造国际名牌，目前青岛获驰名商标数量在全国大中城市中位居前列，2000年全市工业企业销售收入过3亿元的有63家，利税过3000万元的有43家。

(3)上海——基础设施立市

上海的城市经营则以城市建设的投资、建设、运营、管理体制创新最为引人注目。20世纪90年代以来，上海累计完成基础设施投资3650亿元，住宅建设投资3500亿元，相当于平均每天投入两亿元。而近年上海市财政计划内项目投资每年只有二十亿元左右，中央财政在上海的直接投资更是寥寥无几，近几年使用国债资金也不过70亿元。上海市解决巨额建设资金来源的思路是积极推进投融资体制改革，改革的核心是将社会资金引入城市建设领域，并将市场机制运用到建设、运营、管理的各个环节。

具体做法是:1)建立举债机制，扩大政府投资规模。一是通过向世界银行、亚洲开发银行等金融机构借债来搞建设。二是于1992年7月组建了全国第一家城市建设投资公司，形成城市建设投融资新模式，城市建设由政府领导下的专业公司以企业举债的形式，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多种办法，全方位筹措城市建设资金。迄今上海市已成立了十多个各类政府性投资公司，作为融资主体。2)经营土地，大规模挖掘资源性资金。2002年7月，上海全面实行土地使用权出让招标拍卖制度，这标志着房地产一级市场的土地供应方式更为透明。3)实行资本运作，扩大社会融资。即将有盈利的基础设施项目推向市场，实行社会融资。4)改变城市建设财政拨付体制，变一级预算单位的统收统支为归口使用包干，促进归口部门的改革积极性，因改革方案的实施而积聚的资金金额用于城市建设、维护和管理。5)改变政府资金投入方式。所有的建设项目都以项目公司的方式实行市场化运作，改变过去计划经济体制下财政直接投资的模式。同时，在建设过程中严格实行招投标制度。6)改革垄断行业。打破了自来水、煤气等自然垄断性行业的垄断，允许和鼓励国内外资金进入。7)改变建设运营一体的传统模式。

经过多年的城市建设投融资体制改革与探索，上海实现了投资主体由单一到多元、资金渠道由封闭到开放、投资管理由直接到间接的转变，形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制。

(4)杭州——土地制度创新

杭州市在经营城市的实践中创立的土地收购储备出让制度，是土地制度的一次创新，较好地解决了土地问题。1997年8月，杭州市政府成立了土地收购储备管理委员会，由分管副市长任主任，计划、经济、城建、规划、房管、财政、贸易、土地等有关部门参加，负责土地收购、储备、出让的决策和政府各有关职能部门行为的协调。同时设立土地储备中心，具体实施土地收购储备出让工作。

杭州的土地收购储备出让制度实行统一收购政策、统一储备政策、统一供应政策、净地出让政策、市场运作政策、资金集中政策6项具体政策。凡市区经营性的存量土地和新增建设用地，都由土地储备中心统一收购或征用，违法用地、闲置抛荒土地及无主地也由土地储备中心依法收回，经过初步开发，将“生地”变为“熟地”，“毛地”变成“净地”(杭州提出储备土地的“净地”出让概念，是指出让的储备土地不仅地面净，而且债权债务净)，然后统一纳入政府储备库。在土地出让中实行市场运作政策，根据城市总体规划、土地利用总体规划以及土地供应计划，统一由政府以招标、拍卖等方式出让。土地储备运作资金由财政专户管理，实行资金集中政策。土地使用权出让后，在成交价款中优先确定一定的比例，保证土地储备中心原先支付的土地收购补偿费用和土地储备期间的运作成本。

杭州市的土地收购储备出让制度通过统一收购权和统一批租权，真正实现了政府对土地一级市场的垄断，严格控制着城市土地供应总量和开发总量。同时，以招标、拍卖等方式出让土地使用权，用市场机制运作土地资源，变无偿、无限期、无流动的土地使用制度为有偿、有限期、有流动的土地使用制度，一方面使国有土地所有权在经济上得到实现，另一方面也促使用地单位珍惜土地，促进了土地资源的节约、合理流动和优化配置。从杭州市土地储备中心成立到2002年底，累计收购土地13688亩，大约相当于1.6个西湖(5.68平方公里)的面积。收购这些土地，土地储备中心耗资74.34亿元，到2002年年底仅卖出和移交一半多，就已收回69.1亿元，库存的6000多亩土地价值近五十亿元。

(5)都匀市——资本置换

中国城市的发展普遍受到资金短缺的制约，西部城市特别是那些非省会城市更是如此。位于贵州省中南部的小城市都匀市于1998年6月提出“资本置换”的概念并付诸实践，用于指导经济建设和城市经营，激活存量资本，在很大程度上解决了资金短缺的问题，取得了较好的效果。而“资本置换”的提法也得到了于光远、董辅礽、王珏、卫兴华、薛永应等著名经济学家的认可，在理论界产生了一定的影响。

“资本置换”理论的基本观点是，虽然西部落后地区的经济建设和城市发展严重缺乏资本增量的投入，但是经过几十年的建设，也有相当数量的资本存量沉淀下来。因此，促进经济活动进入良性循环的切入点，应当是把现有的有形的、无形的国有资产都赋予资本的属性，通过资本重组，达到资本扩张的目的。然而资本的组合和流动需要通过资本市场来完成，而都匀市属于西部欠发达地区，没有可依托的资本市场，这就需要在资本运营过程中采取“国有资产资源+政府信用+政策驱动”的组合形式，在资本形态的转换上避开货币资本，以实物形态的、非实物形态的资本直接换取交易对方的另一形态的资本或生产资本，把存量资本变为可以增值的活化资本，在政府权力和市场的作用下，通过流动、组合、裂变、兼并、出租、转让等各种方式进行有效运作，最大限度地实现增值、获益、盈利，并将其再投资，进入再循环，形成“滚雪球”效应，从而达到激活存量，吸引增量，促进经济发展的目的。

都匀市的“资本置换”不仅指行政企事业单位的技术、信息、厂房、机器、设备、土地、人才等要素的流动重组，城市土地使用权、街区开发权、广告设置经营权、市区河段经营权、公厕经营权、城市景点经营权的让渡，而且逐步扩展到工业、农业、交通、绿色产业、矿产资源开发等领域和行业，交易主体也逐步由政府对企业扩展到集体对集体、企业对企业、集体(企业)对个人、个人对个人的多种交易方式。

由此看来，不同的城市由于其经济、政治、社会制度和文化传统的不同，其城市建设经营中所面临的难题也不同，因而不可能有统一的经营模式，各个城市要根据自身的具体情况，选择适合自身特点的城市经营模式和重点。