国会请愿运动的政治影响

三、国会请愿运动的政治影响

晚清国会请愿运动有力地推动了清政府行政和司法变革，对清政府政权构建产生了直接影响，也是促使清政府进行宪政改革的重要因素之一。它促使中国由封建法制向近代法制转型，传承数千年的君主专制统治进一步松动，国家体制逐步迈向宪政民主制度。晚清统治者开始筹备立宪之时，借鉴了西方的宪政制度，着手将君主专制政体改革为君主立宪政体，摆脱了中国封建法制的窠臼，深刻地影响了民国的法制变革实践，对中国的法制现代化具有重要的促进作用，是近代中国宪政发展的重要阶段，使中国跨入了近代法制的门槛。

但是国会请愿运动对晚清政府的影响不可一概而论，客观上来讲是消极方面的影响和积极方面的影响并存。

(一)国会请愿运动的政治影响

1.促进了晚清民主法制思想的发展

综观两千年的君主政体，政治生活实质上由以皇帝为中心的官僚系统所垄断，一般民众无缘参与政治，皇帝处于权力金字塔的顶端，整个官僚机构只是皇权的附属物，而绝不能对皇权构成威胁，皇权的合法性来自“天命”，具有浓厚的“君权神授”的神意色彩。^[38]鸦片战争不仅打破了国人妄自尊大的“天下”观念，而且使西方的商品、制度和思想大规模地涌入中国。这些具有较高文明程度的现代性力量对中国传统社会产生了巨大的冲击，使中国传统制度的一些基础因素——包括经济的、政治的、社会的方面开始变形。此后中国进行的数次对外战争，皆以中国的失败而告终。每次战败均被迫签订不平等条约，从赔款、开辟通商口岸、最惠国待遇、割地、开辟租界、准许外商在华建立工厂到治外法权、划分势力范围、传教权和限制中国军队的驻扎区域，这些均对中国社会的经济、政治、文化、法律等方面产生了深刻的影响。

国会请愿运动是中国封建王朝中出现的新事物，它是国民首次依靠自己的力量，用和平的方式公开向政府表达自己的要求和主张，迫使政府出于力量对比的考虑，而不得不参详请愿者的相关意愿。通过国会请愿运动，宣传和培植了民权思想，广泛发动了群众，普及了立宪知识，启蒙了民众的宪政意识。尽管国会请愿运动形式上没有完全达到预期目的，但实质上对晚清政权起到了积极的影响和推动作用。在民意的压力下，清政府统治者在观念上也发生了很大的改变，并做出了许多改善措施，逐步接受了民主法制等治国理念。

2.推进了晚清法制近代化的转型

“编纂法典，为预备立宪最要之阶段。”^[39]“有法可依”是实行法制的前提，因此，建立合乎现代世界潮流的法律体系是法制现代化的关键一环。法制变革之前，清政府的法典只有一部乾隆制定的以刑为主的《大清律例》，其残酷性和落后性早就遭到世人的谴责。随着社会发展和时代进步，日益不能满足形势的需要。清政府实行新政尤其是立宪诏令颁布后，建立现代法律体系的任务立即被提上议事日程。1902年，清政府设立修订法律馆，命沈家本、伍廷芳为修律大臣，着手编纂现代法典。沈家本组织力量翻译西方法学著作，译书达26种，主要有宪法、议院法、选举法、刑法、民法、诉讼法、法庭组织法、监狱法、出版法、新闻法、公司法、婚姻法、国际法，等等。通过这些译书，西方法学思想渗入到中国，进步的思想家以西方法学著作为蓝本，把资产阶级法律思想融汇到中华法系中，打破了延续两千多年的“诸法合体，民刑不分”的传统体制，建立起由六个主要部门法组成的中国近代“六法”体系，确立了如罪刑法定、人道主义、人人平等等一系列近代法律原则，并修订了中国近代史上第一批资产阶级的法律。如:《钦定宪法大纲》、《大清新刑律》、《大清民事诉讼律草案》、《大清刑事诉讼律草案》、《大清商律草案》、《地方自治章程》。此后，清政府陆续制定出《奖励公司章程》、《商会简明章程》、《公司律》、《破产律》、《商人通例》、《奖励华商章程》、《奖给商勋章程》、《华商办理实业爵赏章程》等单行法规。这些法律从形式到内容都融合了西方资产阶级的立法思想，体现了近代中国由封建法制向资本主义法制过渡的历史趋势，不仅表明了中国人法律意识的觉醒，而且还为中国法律向近代转型奠定了基础。

总之，国会请愿运动促使清政府为筹备立宪和法制改革做了大量工作，尽管这些法律多未能生效，但从法律条文的角度看，已初步构筑起基本适应近代化发展的法律体系，其历史意义远较其本身内容深远，为以后西方宪政理论和制度在中国的传播打下了基础。

3.促进晚清政治体制改革的深化

宪政就是依宪法而运行的政治形态，其前提是颁布保障人民自由的宪法，实行地方自治，建立民主选举的议会。群众广泛参与的国会请愿运动迫使清政府接受民意，做出了一些实质性的改革。

(1)制定了宪法性文件。1908年8月颁布了中国历史上第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》，并于当月27日公布了预备立宪计划《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，宣布1909年各省设立谘议局，1910年成立资政院，1917年始行宪政。之后，在国民请愿运动的施压下，清政府又同意将9年的预备立宪期缩短为5年，将原定于1916年召开国会的时间又提前到1913年。1911年武昌起义爆发，为了挽救岌岌可危的晚清皇权统治，清政府又颁布了《宪法重大信条十九条》，史称“十九信条”。这些宪法性文件的制定和颁布标志着君主专制的开始崩溃和一种崭新的体现资产阶级思想的政治体制在中国的出现，西方思想和法律文化得到了广泛的传播，晚清的政治制度发生了十分明显的变化，中国的政治制度近代化向前迈进了一大步，而绵延了数千年的中华法系开始解体，标志着以君主权力为核心的封建专制时代的终结。这些宪法性文件中人民的一些自由民主权利得到了承认，这在中国几千年的封建历史上是从来没有过的事情，不仅标志着中国政治的重大转型，也奠定了晚清宪政制度的基本框架。地方自治制度的建立及各省谘议局的开办，使社会具有了一定的活动空间，有助于培植市民社会的雏形，并动员了更多的群众进入政治领域，从而使群众的政治责任心和政治参与能力大大增强。

(2)建立了中央与地方准议会制度。清政府向宪政体制迈进过程中另一重要步骤是晚清中央和地方准议会——资政院和谘议局的设立和试行，也被后人看作是开中国议会制度先河之举。

决定预备立宪后，特别是1907年夏天，在镇压徐锡麟、秋瑾起义后，清政府加快了预备立宪步伐，7月上谕宣布筹备资政院，9月20日，上谕宣布设立资政院。1907年8月公布的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》规定:资政院应于1910年正式成立。1908年7月8日，在国会请愿施压下，清政府制定出《资政院章程》十章中的第一、二章(总纲、议员)。1909年10月，资政院颁布《议员选举章程》。1910年10月，资政院正式成立。由于资政院不是标准的议会，因此，围绕开国会问题的斗争并没有因为资政院的建立而停止。宣统二年(1910年)，第三次国会请愿高潮中，在立宪派、地方督抚的强大压力下，1910年11月4日清政府宣布于宣统五年(1913年)召开国会。迫于辛亥革命的压力，1911年11月5日下谕即开国会。

1907年8月公布的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》规定:各省谘议局应当在1909年开设。10月19日，清政府下令各省设立谘议局。1908年7月22日，迫于国会请愿运动压力，清政府公布了《谘议局章程》、《谘议局议员选举章程》，并下谕要求各省督抚奉章后一年以内一律办齐。1909年2月17日，上谕要求“前经宪政编查馆奏定，颁行分年筹备事宜，今年各省均应举行谘议局选举……选用公正明慎之员绅，一律依限成立”。^[40]自1909年3月开始，各省陆续开始选举谘议局议员。当时舆论评论这次选举的主流是值得肯定的。据当时报纸记载，各省登记的合格选民最多的是直隶、江苏两省，近16万人，分别占本省人口的0.62%和0.5%，最少的如黑龙江选举人口只有4600人，占0.23%，甘肃选举人口为9000余人，占0.19%。至1909年10月14日，全国共设奉天、吉林、黑龙江、直隶、江苏、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、山东、河南、山西、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州21局，选出议员1643人。^[41]至1911年10月10日，谘议局整整活动了两年。

(3)地方自治的实行。科举制的废除动摇了传统的地方政治制度的基石，按照宪政体制的要求，代之而起的是建立从乡村到城镇的地方自治的政治制度，这是清政府在宪政化进程中非常重视的问题，地方自治在政府看来是立宪自治循序渐进中的一个必备阶段。1905年清政府令奉天和直隶试办。1907年7月，民政部为树立预备立宪基础，在京师内外城巡警总厅倡导自治，组织自治局和研究所。8月清政府通知各地督抚依直隶办法，择地试办。按照1908年的立宪规划方案，各省先行筹办城镇乡自治，后筹办府厅州县自治，到1914年各级自治一律成立。1911年修改后的规划则要求提前两年完成。

1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，谕令谘议局筹备处兼理地方自治筹办事宜。1910年2月颁布《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》。自治范围包括:学务、卫生、道路工程、农工服务、善举、公共营业、筹款等。城镇设立议事会和董事会，乡设议事会和乡董，前者均为议决机关，后者为执行机关，而京师自治机构设立总议事会和总董事会。与城镇乡自治机构不同之处在于，府厅州县的自治机构和议决机构是参议会，执行者是地方行政长官。^[42]

4.推动了司法和行政制度的创新

1906年9月1日，以光绪皇帝名义颁布的《预备立宪上谕》标示着晚清预备立宪进入实施阶段。上谕以“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”为立宪根本原则，“立宪之要，以三权分立为先”，而司法独立“实赖法律为之维持”。^[43]晚清预备立宪在法制方面的制度创新表现在实行司法独立和编纂新法典方面，随后进行官制改革，宣布仿照资产阶级国家三权分立原则“更定官制”，使司法与行政分离，一改几千年来司法行政合一的体制。

(1)司法独立制度的创行。司法独立就是使司法部门独立行使司法权，不受其他部门或个人的干预。这就要求调查、检察、审判分立，实行公审制度和辩护制度，这是法制现代化的前提。中国传统的政治体制高度集权，司法与行政不分，严重干扰了司法裁定的公正性。迫于压力，清政府在颁布宪法大纲的同时，也加紧了其他相关法律的制定。1907年颁布实施《各级审判厅试办章程》，规定了较为完备的起诉制度。对于刑事案件，实行以检察官公诉为主的起诉原则，确立了检察官制度和回避制度，检察官相对于审判机关，独立行使其职权。1910年仿效日本制定《法院编制法》，实行四级三审制。四级审判机构为:初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅、大理院。三审制为:初级审判厅为第一审的案件，以高等审判厅为终审;地方审判厅为第一审的案件，以大理院为终审。新建立的司法机构引入了起诉、预审、公判、上诉、判决执行等诉讼程序，以及公审、回避、陪审、法官(检察官)考试选拔、(律师)辩护等制度，为司法改革填注了实质性内容，而程序法则为司法制度的建构与正常运行提供了依据和保障。

(2)从混合内阁到“皇族内阁”到责任内阁制。混合内阁为内阁与军机处并存的行政体制，是清政府宣布预备立宪后第一项改革措施——官制改革的妥协成果。这项改革举措在史学家看来是贬多褒少，没有多少人否认清政府这项改革举措的出台掺杂有狭隘民族主义的色彩。20世纪初清政府的政治权威面临着空前的危机，清统治者很明显地意识到当时中央政权权威严重衰微，从日本得到的立宪经验则坚定了以官制改革的宪政化为突破口的信念，因为官制改革能够满足获得政治权威的愿望。清政府指望通过官制改革重新调整中央与地方的权限分配，加大中央集权，狭隘的民族观念也使清朝当权者考虑削弱汉族官员的权力，加强满人的权力优势，从而保证具有足够的权威资源推动宪政化，同时又不致使政权危机加重。正是在这种维持政权与被迫进行宪政改革的矛盾情形之下，清政府迈出了最艰难的一步。

在五大臣回国后的第15天，即1906年8月25日，端方与戴鸿慈联合上奏《请改定官制以为预备立宪折》，吁请以15—20年为期实现立宪。为了作好准备，必须学习日本明治维新两次官制改革成功的经验，为此，提出官制改革的8点建议，这个议案基本出自梁启超之手。这8条分别规定:“仿行责任内阁之制，求中央行政统一。军机处归内阁，设总理一，左右副大臣各一，尚书为阁员，组成内阁。原各部大学士，简为枢密院顾问大臣。”“明确中央与地方权限。皆设一正二(或三)副，统一事权。尚书及督抚设参事以代幕僚，设秘书以代文案。”“中央各部机构酌量增减、裁撤、归并。设九部内阁下设三院，会计检查院、行政裁判院、集贤院。集贤院由议长、议员一百七十六人组成，向国会过渡。”“改革地方行政制度，省、县均设议会，乡、市行地方自治。”“实行司法独立。”“内外衙署，皆以书记官代吏胥。”“任人惟贤，考试晋升，不必回避本籍，不能任意迁动、调动，在地方任职应相对稳定，严行奖励制度。”^[44]

官制改革充斥着立宪与反立宪之争、二元制君主立宪与议会制君主立宪政体之争、权力之争、满汉之争，其难度可想而知，遭到反对是必然的。

上谕最终拟定的官制是一个妥协方案:军机处仍旧，不设责任内阁，增设资政院、审计院、军咨府，中央设11部，13个大臣。巡警部改为民政部，户部改为度支部，兵部改为陆军部，刑部改法部，工部并入商部改为工商部，设礼部，增设邮传部，大理寺改大理院主管审判，理藩院改理藩部。这次官制改革是保守派和中间路线派的胜利，激进派的失败。尽管如此，宪政化终于迈出了第一步，官制改革使分权与制衡取向的制度变革方向被确认，同时，行政与司法已经分开，司法独立已经被承认。

“皇族内阁”。在国会请愿运动的冲击下，1910年11月4日，清政府又下谕，提前拟定官制，提前颁布试办，即行组织内阁。1911年5月8日，清政府批准并颁布了宪政编查馆和会议政务处拟定的《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》。同日任命庆亲王载沣为总理大臣，设外务部、民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部10部，取消了存在180余年的军机处，旧内阁及会议政务处也被撤销。奕劻内阁共13名国务大臣，其中满族成员占9人，汉族4人，满族成员占大多数，因此称“皇族内阁”。1910年“皇族内阁”的建立尽管反对者众(其与责任内阁制相差甚远)，但向宪政化方向迈进了。国务大臣“辅弼皇帝，担负责任”的原则被确定下来。这种责任不是对议会承担，仍然是二元制君主立宪体制，这是立宪派的真正反对之处。

责任内阁。辛亥革命后，清政府面临政府内部各种反对力量的攻击。1911年10月28日，弼德院及资政院皆主张取消“皇族内阁”，建立真正的责任内阁。两天以后的10月30日，清政府便采纳了资政院的建议，下谕说:“皇族内阁于立宪政体不能相容，请取消内阁暂行章程，实行内阁完全制度……一俟事机稍定，简贤得人，即令组织完全内阁，不再以亲贵充国务大臣……”^[45]11月1日，内阁总理大臣奕劻、协理大臣那桐、徐世昌请立予罢斥，亲贵国务大臣载泽、载洵、溥伦、耆善请即日去职，非亲贵的国务大臣同时奏请辞职，即日得到朝廷批准。1911年11月8日，资政院根据“十九信条”正式选举袁世凯为总理大臣，责任内阁的最终建立是晚清宪政模式被修改的结果。

5.逐步废除了西方殖民者强权下的领事裁判权

领事裁判权确立于1843年7月22日在香港公布的《中英五口通商章程及税则》及随后签订的《虎门条约》，并在其后签订的一系列不平等条约中得以扩充。该章程第13款规定:“凡英人控诉华人时，应先赴领事处陈述。领事于调查所诉事实后，当尽力调解使不成讼。如华人控诉英人时，领事均应一体设法解劝，若不幸其争端为领事不能劝解者，领事应移请华官共同审讯明白，秉公定断，免滋诉端。至英人如何科罪，由英人议定章程法律发给领事照办。华民如何科罪，应以中国法论之。”^[46]紧随英国之后，美国、法国、瑞典、挪威、俄国、德国、葡萄牙、丹麦、荷兰、西班牙、比利时、意大利、奥匈帝国、日本、秘鲁、巴西、墨西哥等国家也相继在中国取得了领事裁判权。^[47]之后，西方列强又强行与清政府签订观审制度和会审公廨制度，这些制度是原有领事裁判权的扩充和延伸，是对中国司法主权的粗暴践踏，中国的主权受到了严重侵害。

自领事裁判权产生之日起，就遭到了中国人民的强烈反对，迫于人民的压力，清政府也开始了废除领事裁判权的种种努力。早在1902年《中英马凯条约》中就提出了一俟中国法制完备，英国即撤消在中国的治外法权(即领事裁判权)的主张。1903年的《中美商约》、《中日商约》，1904年的《中葡条约》，1908年的《中国瑞典条约》也都有此规定。1909年《中墨条约》到期后，并未续订，故事实上墨西哥已从1909年起放弃了在中国的领事裁判权。晚清的立宪和法制改革运动以来，清政府又多次以立宪修律、司法制度改革和国民请愿运动为由，认为法制环境已达到西方文明国家法制水平，提出了废除领事裁判权，对西方列强的领事裁判权制度给予了沉重的打击。1917年，中国又废除了德国、奥匈帝国在中国的领事裁判权。随后，在20年代，又相继有俄国、葡萄牙、丹麦等一批国家取消了在华的领事裁判权。^[48]

(二)国会请愿运动带来的后果

1.激化了立宪派和清政府的矛盾

在国会请愿期间，各种政治社团纷纷出现，成为民众参与政治的重要通道，也使普通民众有了政治表达的场所。所谓政治表达是人民按照宪法所规定的权利和途径，利用集会、请愿、舆论等手段，表达其政治诉求，而影响政府政策的行为，这是政治参与的重要形式。政治集会和政治请愿是分不开的，晚清的国会请愿运动参加人数之众，强度之深也客观反映了晚清的政治发展水平有了很大提高，这在传统的封建社会是不可想象的。在几千年的封建专制社会中，普通百姓根本没有参与政治的权利。到晚清预备立宪时期，由于地方自治的实行和谘议局、资政院的开办，平民才在法律意义上有了参与公共事务的权利，又由于有商人和知识分子的群体参与，政治参与的组织化程度很高。大众媒体的鼓动和大量民众的参与，不断推动着宪政运动的发展。但这种政治参与的骤然扩大，对政府也是一次严峻的考验，一方面，它要保障自身领导改革的权威，确保一定的社会秩序;另一方面，它又要顾及民众的意愿。遗憾的是晚清政府面对大众参与的国会请愿运动，不是扩大参与渠道，疏导参与，而是更加担心其统治的前途，尽力将权力集中在少数满族贵族手中，使统治基础更加狭窄，逐渐加剧了立宪派与政府的对立情绪和分离倾向。

2.加深了晚清的社会危机

晚清的宪政改革，本来就是内外压力的产物。在清政府启动改革时，其面临的社会政治环境已相当险恶，同时，由于对外斗争的失败和丧权辱国的不平等条约的签订，清政府也面临着严重的权威危机和合法性危机。因此，清政府领导改革的能力受到了很大的限制。此外，在改革的时机选择上，清政府已失去了最佳机会，如果改革提前十年，由于当时革命党势力尚未形成，清政府尚具有相当的权威，改革就会容易得多。如日本明治宪法是1889年颁布的，而清政府1908年制定的《钦定宪法大纲》正是仿照日本的明治宪法，结果截然不同，一个是走向了富国强兵之路，一个却不可逆转地走向灭亡。由于日益恶化的国内形势，清政府的改革相当仓促，往往手忙脚乱，左右摇摆。为了抚慰请愿民众，清政府抛出预备立宪九年筹备清单，将清政府的全盘计划暴露于世人面前，这样一方面遭到改革反对派的阻挠，另一方面吊起广大民众参与政治的“胃口”。随着地方自治政策的实施与谘议局、资政院的开办，加之民族危机形势下民众对改革的急躁情绪和激进化倾向，使得以绅商为主体的民众政治参与得到蓬勃发展。然而，清政府的政治体系既无力吸纳新兴社会阶层的参与，又缺乏控制民众参与的统合能力，这就使清政府面临严峻的两难选择:如果继续允许民众参与的发展，清政府势必在汹涌澎湃的民意浪潮中被冲垮;如果镇压民众运动，又将失去民心，失去宪政改革的社会基础。从中可以看出，晚清政府瞻前顾后，在改革中意志不坚，随波逐流，这就决定了晚清宪政改革的命运。

3.加速了晚清王朝的灭亡

由于清政府是在人民的强大压力下宣布立宪期限的，而且立宪筹备又达9年之久，所以民众对于朝廷是否真心立宪并没有把握，这样每一次的请愿运动事实上也是测试清政府是否真心立宪的试金石。早在第一次请愿、代表还在路上的时候，《时报》记者就指出:“国会请愿代表已首途矣，记者窃谓，朝廷于立宪之事，果出于热心与否，可于此举观之。倘其果热心于宪政也，则立宪之原则以从多数国民意见为要，虽先朝谕旨已定九年开设国会之期限，而今则多数人民以为宜从缩短，则朝廷不能不体我先皇帝‘庶政公诸舆论’之诏旨，而略事变通，此不易之定理也。倘其执持定见，不准代表所请，则必大拂民望，不啻揭其专制之心以昭示于天下。”^[49]随着绅民一次次请愿的失败，他们越来越认为清政府不是真心要立宪的，给清政府施加的压力也越来越大。如第二次请愿时，他们认为“宪政之神髓在尊崇舆论而已……国会代表者，国民之耳目也。今为上谕不允速开，连(联)合各团体上书续争，则政府亦不能不俯从其意。非然者，置舆论于不顾，微特不识时务，将预备立宪之谓何?”^[50]对于清政府拒绝绅民第二次请愿要求，他们认为，这说明政府没有真正地热心于宪政。“今政府乃深闭固拒、不稍通融，一若人民之多事也者，夫岂热心宪政之枢府，所宜出此耶?”^[51]到第三次请愿时，针对清政府认为资政院为议会基础的谕旨，他们认为“政府对于国会问题如始终坚执不开，资政院民选议员宜全体辞职，各省谘议局可同时解散，以揭破立宪之假面具”。^[52]“资政院之不能当国会人人知之，而政府必强指为国会基础者，正表示其不欲设立国会之意思也。”^[53]到温世霖被流放新疆时，“一般舆论谓政府此举为揭出假立宪面目之一铁证也”。^[54]从以上的文字中，我们多少也可以看出殷切盼望通过改革使中国早日强盛起来的民众对清政府的失望之心有多大!当他们以和平的方式推动立宪的希望破灭之后，便渐渐萌生了革命思想，直至密谋革命。正如有学者指出:“立宪派在辛亥革命中支持甚至参与武装起义，一定程度上是其自身潜在的革命因素，在突起的革命事变诱发下，公开显露发挥作用的结果，并非单纯消极地应变革命。”^[55]而且由于谘议局的议员、议长大多是地方上较有影响的人物，他们领导的一系列国会请愿运动的失败，强化了世人对清政府“立宪骗局论”的印象，在客观上促进了革命的发展。

国会请愿运动有力地促进了民主宪政思想的传播，培植了反对封建专制的文化土壤和骨干分子，这从辛亥革命中立宪党人所发挥的作用得到了印证。如在1911年四川成立的“保路同志会”，尽管领导保路运动的立宪派想把保路运动限制在合法与秩序的范围内，但事态的发展，已非他们的意志所能左右，而演变成同盟会领导的武装起义，成为辛亥革命的前奏曲。晚清国会请愿运动中清政府对民众的态度和采取的手段，也是立宪派和清政府矛盾和分裂的开始。随着运动的深入，这种矛盾也开始加剧，恶化到了不可收拾。这也是后来革命得以迅速推翻清政府而成功的一个重要原因。从这个层面上来说，国会请愿运动加速了清政权的灭亡。