国会拨款委员会构成的政治

第二节　国会拨款委员会构成的政治

1.拨款委员会的定位

作为国会最具权势的常设委员会之一，拨款委员会的出现本身就是国会为了强化对国家财政支出的管理而采取的制度安排，这就决定了拨款委员会量入为出的国库“守财者”定位。随着美国国内经济形势和国际环境的变迁，决策者对于预算的理念相应发生了改变，拨款委员会也相应地从“守财者”转为“散财者”定位。其决策的依据虽然不再是量入为出，但仍旧恪守着渐进原则，以前一财年的水平作为本财年拨款决策的基线，严格控制对总统及其行政部门的拨款立法。

与拨款委员会在国家财政政策层次的明确定位同时存在的是，拨款委员会成员所具有的共同定位。正如芬诺所阐释的那样，拨款委员会成员往往具有不同于其他国会议员的某种共识或者默契，更容易合作而达成一致。^[10]这种默契形成的原因包括：其一，拨款委员会权势极大，因而使其成员不同于其他议员^[11]；其二，资历导致拨款委员会成员长期保持其身份，组织相对稳定；其三，拨款委员会审议的拨款法案作为“必须通过的法案”，其委员会成员需要合作完成，党争情况较少^[12]；其四，拨款委员会成员普遍存在为选区输送利益的动机，容易形成互相支持彼此利益诉求的“换票”合作。

2.拨款委员会成员的目标

委员会安排的选择事实上是议员对于立法领域与发挥影响空间的选择。议员在委员会构成选择的过程，是为议员实现其政治目标服务的。芬诺曾经典地总结了议员立法生涯的最为重要的三个目标，即连选连任、国会影响以及政策议题。^[13]对于众议员而言，根据目标及其重要程度排序正是如此；而对参议员而言，最为基本的目标为连选连任和政策议题，一定程度上也兼具国会影响以及更为远大的政治抱负。^[14]

正如梅休讨论的那样，议员在华府内外的众多立法行为都是以连选连任作为最基本目标的。因而其选择委员会构成时，能否为自身选区利益服务，进而赢得本选区选民的支持是相当重要的因素之一。罗德和谢普斯勒也曾指出，“议员对委员会的选择与其代表选区的特性密切相关。”^[15]议员往往根据其选区的利益要求，选择相应政策领域的委员会。如本选区内存在军事基地或军工产业的议员，很可能对国家安全领域和科学技术领域的委员会感兴趣，又如来自大平原地区的议员更愿意参与农业委员会，为本选区的农业利益服务。^[16]当然，委员会构成需求与议员选区利益之间的关联也存在着强弱之分，根据史密斯（Steven Smith）和迪尔灵（Christopher Deering）的研究发现，对选区导向的议员最具有吸引力的委员会所审议、管辖的应该是那些“收益直接与其选区利益相关，且其投入又极为分散”的项目。^[17]具体再以农业利益为例：如果农业地区的议员参与农业委员会以为本选区主张利益与联邦政策资源的话，势必导致与其他政策领域委员会的竞争；而农业利益议员若参加拨款委员会、预算委员会以及筹款委员会等管辖更为宏观政策的委员会，则可以在管辖联邦（财政）资源分配的同时，更易为本选区利益服务。这一判断，再度诠释了拨款委员会等成为最具吸引力和权势的委员会选择之一的原因所在。

国会影响力是作为职业立法者都希望获得的更大权势。这种权势可能是无形的，也可能是有形的。无形的权势，或来自议员人格的魅力，或来自议员由于资历增加而得到的尊重；有形的权势则往往是制度赋予的，如担任国会领袖、党团领袖、委员会领导等，而参加较大管辖权力范围的委员会无疑将极大地提升议员的有形权势。在国会两院的比较中，众议员往往更为主动地追求国会影响力目标的实现，而参议员本身就已具有一定的影响力。这种差异是与两院迥异的立法规则和政治风格息息相关的。众议院规模相对较大，党团对本党议员的控制幅度较大，频繁的换届选举又加强了这种控制与领导的必要，普通议员个人在立法过程中发挥影响的渠道有限；而参议院规模相对有限，参议员的立法活动具有较强的“个人主义”风格，受到党团影响较小，且享有某些直接影响立法过程的权力，如冗长发言等，因而以通过委员会构成方式实现影响力的动机明显弱于众议员。值得注意的是，国会影响力或权势的获得，一定是基于连选连任的。

政策议题是国会议员基于个人政治主张、专业背景、意识形态、宗教信仰等因素而谋求实现的决策行为。议员在国会立法过程中，往往有自己的政策立场或者政策议程（agenda），希望在某些政策决策过程中让自己的立场发挥作用，让国会产出符合其政策立场的立法。如议员由于意识形态、价值观的分歧，对堕胎、同性恋婚姻以及胚胎干细胞研究等政策持有水火不容的立场，他们都希望通过立法行为实现符合自己价值判断的政策。而具有某一专业领域如科学技术、医药卫生、教育等职业背景的议员，则希望通过自身的努力在这些专业领域制定更好的政策。政策议题的实现，无疑也是基于连选连任和国会影响力等目标的。

与众议员相比，参议员的第四个目标即政治抱负较为特殊，这同样是由两院的政治风格不同所致。根据美国的政治传统与现实，参议员在仕途的阶梯上所处地位高于众议员：参议员往往更容易参选总统；众议员若谋求更大影响，则更可能竞选参议员或州长，而非总统。这意味着，为了保持在某一议题上发言权，更为直接地介入联邦政治议题，进而保持媒体持续的关注度、展现其政治立场与能力，一个管辖范围较大、涉及内政外交重要政策领域的委员会安排，将是雄心勃勃的参议员极为需要的。

表5.1将国会两院议员的不同需求动机与对应的相关委员会对应起来。参众两院议员对于委员会构成需要动机的主要区别出现在拨款委员会等四个委员会上。这一差异是与两院议员对国会影响力目标的不同定位相一致的。

一般而言，众议院拨款委员会是对议员最具吸引力的委员会之一。委员会对于联邦财政拨款法案的管辖可以使其成员更容易为本选区谋求财政资源与项目支出，而且拨款委员会在联邦财政决策中的影响也确立了其成员实现政策目标的可能。^[18]由于拨款委员会往往仅有50至60位成员组成，仅占全部众议员的1/8至1/7左右。相对数量较少的拨款委员会对拨款法案的影响也使其具有了有别于其他非拨款委员会成员的特权，即国会影响力。^[19]来自俄克拉何马州的前任众议员米奇·爱德华兹（Mickey Edwards）曾长期担任拨款委员会成员，他曾感叹：“拨款是一个关键职位。议员们都需要你，都来找你帮忙。如果你不是拨款委员会成员，就只能求助于别人。”^[20]而仍旧在拨款委员会任职的华盛顿州民主党人诺曼·迪克斯（Norman Dicks）则直言不讳：拨款委员会“是管钱的地方，管钱的地方才有影响力。”^[21]由此可见，拨款委员会成员席位对众议员而言，是一种国会影响力建立，而这种国会影响力的背后，仍旧是存在着为本选区输送利益和影响国家财政政策的强大内驱力。因而，众议院拨款委员会成员构成的动机更为多元。拨款委员会对众议员而言几乎可以满足所有政治目标的需要。

表5.1　国会议员参与各委员会的需求动机

注：委员会名称等变化由作者对应调整为第111届国会两院委员会安排的情况。

资料来源：Charles S.Bullock III，“Motivations for U.S.Congressional Committees Preferences：Freshmen of the 92d Congress”，Legislative Studies Quarterly，No.1（May 1976），pp.201—212.

相对于众议院中拨款委员会成员构成动机的复杂性，参议院拨款委员会成员的目标则较为简单，首先是向本选区（本州）输送利益，其次具有一定国会影响力。但参议院拨款委员会成员数量大概为30人以上，覆盖了60%左右的州，其成员对非拨款委员会成员产生影响的空间很小。^[22]同时，在拨款决策过程中，参议院往往仅审议、修正众议院版本，其对拨款政策的左右本就有限，更多影响集中在为选区实现利益的项目修正案上。

3.党团对拨款委员会的影响

国会两院的两党党团无疑在委员会构成过程中发挥了最为关键的决策作用。但需要指出的是，这种决策作用仍旧是相对的，是对议员基于选区等各方面考虑而提出的委员会构成需要进行的调配与选择，而非将议员在各委员会之间的任意安排。基于这种党团控制的局限，党团的角色一度被视为是一种通融与调和（accommodate），而非决策，这一过程也被学者们形象地喻为“拼图游戏”（jigsaw puzzle）。正如谢普斯勒描述的那样，“在委员会构成过程的每个环节中，都是将巨大的拼图游戏的拼件组合为像样的图案的过程。”^[23]每个议员就像是巨大拼图中的一小块“拼件”，其委员会的需要就是拼件周边的凸凹，党团的工作则是将这些拼件尽量整齐地组合起来，拼成新一届国会各委员会的整幅图案。

然而，在国会政治的环境中，要玩好“拼图游戏”，即尽可能满足每个议员的委员会需求，绝非易事。最为关键的现实是，议员出于选区利益、政治影响、政策议题要求等因素，在委员会席位空间允许的情况下，都会提出参与更具权势委员会的需要，如众议院中的所谓“排他委员会”等。换言之，“党团对所有议员利益的尽量调和并不能意味着对所有委员会的平等对待。”^[24]党团在决策中应该对各类委员会（特别是在众议院中的“排他委员会”或权势导向的委员会和参议院中的“超级A”委员会）使用某些具有较强操作化的标准或门槛。这一标准的存在，增强了党团在委员会构成中的决策作用与影响力。

区域是一个最为基本的标准。当某一个议员离开某委员会后，该委员会的空缺补充往往在该议员所代表区域内的其他议员中产生。这种做法对于涉及选区利益或管辖涉及广泛区域利益的政策领域的委员会更为实用。前者的委员会成员往往集中于某些区域，如农业委员会如果出现某一议员的空缺，很可能获得替补的仍是这一农业区域甚至是本州的议员。后者则如涉及全国各地区利益平衡的拨款委员会，其成员组成往往在党团的安排下要平均地来自全美各个地区。如出现空缺，则仍由原议员所在区域的议员替补，以维持各地区财政利益的平衡。如前文所述，在党团决策过程中，由各地区代表参与的方式正是为了在委员会构成过程中保持区域分配平衡。而两党党团的全美区域如何划分，则由两个党团分别根据人口统计学信息和本党在全美的政治版图与势力范围等进行安排。

20世纪70年代以来，国会两院的立法过程回到党团的控制协调之下，但曾在委员会主导时期发挥重要作用的资历制仍旧扮演着重要的角色，成为党团、委员会等组织中协调各议员需求与利益的重要标准。在面对议员们的委员会构成需求时，两党党团往往以资历作为重要的门槛。一般而言，两院的两党党团都不会把资历较浅甚至是新当选议员安排进入权势较大的委员会，如众议院的排他委员会或参议院的“超级A”委员会。在这些委员会出现空缺时，党团一般也会按照有该委员会需求议员的资历顺序逐一安排进入该委员会。资历较浅或新当选议员则往往被安排进入众议院非排他委员会和豁免委员会或者参议院除“超级A”之外的A类委员会和B类委员会等。同时，在委员会及其分委员会的领导提名过程中，在一般情况下，党团也往往遵循各委员会成员在本委员会的资历顺序，逐一提名。如此方式，也导致了国会两院各委员会的民主党领导长期在任的情况；而共和党党团为了防止此类情况的出现，为各委员会及其分委员会领导设置了最多三届的任期限制。需要指出的是，其长期在任的前提是党团认为没有采取调整、打破资历的政治需要。事实上，党团遵循资历制只是为了维持委员会构成等程序的基本秩序与公正。在必要的时候，众议院两党党团完全有权力绕开资历制度：如党团为布局国会改选，可能将关键摇摆选区的本党议员安排进入更具权势、更能为本选区输送利益的委员会，以帮助其保住席位；或者党团为了贯彻某一政策目标，打破资历顺序安排更为得力的委员会领导等。相比而言，参议院的两党党团更倾向于在非新当选议员中遵守资历制度。^[25]

除了资历制这一相对统一的标准之外，党团在决定委员会构成时，还将议员的政党忠诚度作为重要的影响指标。特别是在众议院中，党团可以依照议员的政策立场以及以往的投票表现，判断其是否可以进入重要委员会。20世纪70年代以来，国会内两党意识形态与政策立场极化态势加剧、分歧鲜明的情况下，党团对于议员政党忠诚度的要求，也可以理解为党团为在立法过程中确保实现本党政策目标与主张的安排。特别是对于那些权势较大、管辖范围较大或管辖范围较为重要的委员会而言，安排与本党高度保持一致的议员，将能保证本党在关键重要立法过程中具有较强的战斗力、更有可能实现本党的政策立场。^[26]在这一意义上，拨款委员会、预算委员会、规则委员会以及筹款委员会应当是两党党团对政党忠诚度要求比较高的委员会。同时，有研究表明，众议院不同党团领导层对拨款等委员会的成员政党忠诚度的要求相差极大，与本党党团领袖的领导风格存在一定关联。如表5.2中对政党忠诚度进行量化之后的对比情况所示，即便是在进入党争国会的70年代以后，两党党团对拨款委员会成员的忠诚度要求也发生过明显的起落。

表5.2　政党忠诚与拨款委员会构成（20世纪50年代到90年代）

注：表中数据采取了统计学的量化。

资料来源：参见Scott A.Frisch and Sean Q.Kelly，Committee Assignment Politics in the U.S.House of Representatives，Norman，OK：University of Oklahoma Press，2005，pp.221—222.

党团控制力的提升，两党在国会内的极化现象，对议员本身参加拨款委员会的目标产生了较大影响。由于民主共和两党在联邦财政的政策立场存在分歧，在拨款委员会中的行动方式也可能有所不同，因而拨款委员会中两党议员的构成动机也可能存在不同。有研究认为，对民主党议员而言，较大的政府财政支出是符合其政治主张的，因而拨款委员会正是一个集选区利益、影响权势以及政策议题于一体的动机构成。但对共和党而言，特别是70年代以来，具有极化趋势的共和党人往往反对增加政府支出，因而其对拨款委员会的定位则更多是国会权势导向，而非选区利益。^[27]同样发生在参议院的情况是，70年代以来，更多财政保守的共和党人加入拨款委员会，一定程度上弱化了参议院拨款委员会选区利益导向的地位、强化了其对权势与政策议题的影响。^[28]

拨款委员会审议的拨款法案被视为是“必须通过的法案”，其委员会成员需要合作完成，党争情况应相应弱于其他委员会。^[29]但一旦在拨款委员会中的两党成员存在极化分歧，代表着本党立场，将引发更多分歧与冲突。拨款委员会成员之间存在的跨党籍合作的默契是否可以延续成为衡量党团在国会控制能力的重要指标。